2005年我市全面铺开新农村建设以来，随着国家新一轮支农惠农政策的实施和城市化、工业化进程的加快，进一步激发了农民对土地的渴望，农村土地承包经营权纠纷也随之增多。以龙子湖区为例，2005年31件，2006年58件，2007年10月止103件，土地承包经营权纠纷案件，已经成为当前和今后一个时期基层人民法院民商案件审理的重点之一。

　　一、农村土地承包经营权纠纷案件增多的原因

　　1、农村土地承包法律实施滞后。农村土地承包经营权是我国农村实行联产承包责任制的产物，经历了自下而上推动、政策主导实施、以专门法的形式固定、作为独立的用益物权存在的发展过程。1978年秋凤阳县梨园公社小岗生产队18户农民首创了‘大包干’，之后迅速在全国推开。为稳定农村的土地政策，1984年中央首次明确提出“土地承包期一般应在15年以上”（统称为“一轮承包”），1993年又规定在原定的耕地承包期到期的，再延长30年不变（统称为“二轮承包”）。为了从根本上保持政策的稳定性，“赋予农民长期而有保障的土地使用权”，2002年8月颁布《农村土地承包法》，2003年3月1日起正式施行。可见，农村二轮土地承包政策全面落实与法律规范开始实施时隔6年。由于各地在实施土地二轮承包过程中，对诸如发包方和承包方的权利义务、承包原则和程序、合同的内容、效力以及解除方式、救济途径等，做法也不尽统一，有的甚至与《土地承包法》规定相冲突，进而成为纠纷产生的直接诱因。

　　2、经济利益驱动。随着农业税的免征、粮食直补的发放、粮食价格的上扬，加之城镇建设征地面积的扩大，土地价值凸显。尽管农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，但按照现行的政策和法律规定（如，耕地承包期为30年，承包期内发包方不得收回承包地、不得调整承包地），在本集体经济组织范围内，谁拥有的土地承包面积越大，谁获得的收益就越大。承包期内，承包者不仅不需要缴纳农业税费，还可以获得财政补贴，既可以通过开发利用、发展农业经济直接增收，还可以在征收征用其承包的、集体经济组织所有的集体土地征用补偿费中直接分配受益。受经济利益的驱动，一些自行将土地进行流转的农户纷纷将土地收回，许多以前撂荒弃耕的土地现在又有人要求耕种，一些在二轮土地承包中没有分到土地的农民也开始要地，特别是农户之间占有土地不均、人地矛盾突出的地方暴露得更为集中。应当说，随着经济的快速发展，土地承包经营权纠纷案件在一定时期内在所难免。

　　3、二轮土地承包遗留隐患。二轮土地承包是在第一轮发包的基础上进行的延包，而非统一丈量、统一分配的重新发包，个别地方也只是土地的“小调整”。但在实施过程中，一些村组没有严格执行《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发［1997］１６号）等文件精神，政策落实不到位遗留许多问题。有的村组名义上完成了二轮土地延包工作，实际上没有与农户签订土地承包合同，也未向农户发放土地承包经营权证书；有些虽然签订土地承包合同、颁发经营权证书，但内容不具体、不明确、不规范；有的村组将书、证压在干部手中，没有发放到户；有的重复发证，造成“一地两证”或“一地两主”；有的村委会则随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内平均承包，或将分别隶属不同村民小组的耕地，承包给另一组的村民；一些乡村涉及农村土地承包的相关档案资料没有及时收集、整理、归档，等等。这些遗留问题的存在，加之农民依法维权意识不断增强，发生纠纷也是必然的。

4、农村土地承包纠纷的调解仲裁制度不完善。乡（镇）人民政府和县农业行政主管部门作为本行政区域内农村土地承包及承包合同的管理主体，对土地承包经营权纠纷及时进行调处、仲裁，既有责任又有义务。但在实际工作中，多数乡镇没有设立农村土地承包仲裁委员会，部分村组干部不愿“劳神”、怕麻烦，更怕得罪人，有的干脆把“球”踢给法院来处理，不出庭作证，甚至不负责地出具“证明”，在一定程度上增加了诉讼审理的难度。

　　二、农村土地承包经营权纠纷案件的主要特点

　　一是群体诉讼增加。以往法院受理的土地承包纠纷案件主要涉及村委会与本村个别农户之间，多是个体诉讼。近几年受理的案件，群体诉讼明显增加，一案涉及的人员少则几十户，多则上百户。如果按每户的家庭成员计算，有时一案就涉及数千人。

　　二是情况比较复杂。既有因《土地承包法》本身设定引发的问题，也有基层单位执行法律偏差导致的纠纷；既有农户与农户、农户与村集体、村集体与村集体之间的纠纷，又有农户、村集体与政府间的利益冲突。有的证据形式瑕疵多，证据内容相互矛盾多，不仅双方当事人提供的证据内容相互矛盾，而且同一当事人提供的证据内容上也有相互矛盾，难以自圆其说的地方。如有的当事人提供的承包土地清册与村委会出具的证明内容相反；同一案件同一块争议土地，有的村委会分别给原、被告双方出具了内容完全相反的证明。各种矛盾和问题交织，给承包经营权纠纷案件的审理加大了工作难度。

　　三是适用法律规范多。土地承包经营权纠纷的案件，既涉及民法通则、合同法、物权法、土地承包法、最高人民法院的《解释》，又涉及村民组织法、土地法、农业法、继承法、担保法、婚姻法等规范，既要适用全国性土地法律规范，又要适用地方法律规范，有时还要考虑不同时期的农村政策规定。由于相关问题有多种规定，审理案件法律适用难度较大。

　　三、解决农村土地承包经营权纠纷的几点思考

　　思考一：进一步强化农村土地承包法律宣传。农村土地承包涉及物权法、土地法、土地承包法、合同法等诸多法律法规，其中《土地承包法》是基本的法律依据，对发包方和承包方的权利和义务、承包的原则和程序、承包期限和承包合同、土地承包经营权的保护和流转及救济方式和法律责任都作了详尽的规定。要采取多种有效形式，以《土地承包法》为重点，大力开展农村土地承包法律进村入户活动，让农户熟悉和了解自己在土地承包过程中享有的权利和承担的义务，让基层干部严格依法办事，真正把农村工作纳入法治管理的轨道。

　　思考二：加强农村土地承包合同管理。依法加强农村土地承包合同管理，是县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门和乡（镇）人民政府的职责，也是减少和化解农村土地承包关系纠纷的基础性工作。各级农村土地承包合同管理部门和乡镇政府要按照我国《农村土地承包法》的有关规定，进一步加强对承包合同的指导与管理。对土地二轮承包时没有签订承包合同的，督促承包合同双方予以补签；已签订承包合同的，合同条款内容与法定要求不一致的，进行完善；二轮承包后，因种种原因造成承包土地面积变化的，应及时变更、换发、收回或注销土地承包经营权证，完善相应手续；做好农村土地承包档案的分类整理、归档保管工作，保证档案资料齐全完整，切实纠正一些地方土地承包无合同、合同签订不规范、承包合同发放不到户、日常管理无制度的局面。

　　思考三：健全农村土地承包纠纷处置机制。《土地承包法》规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”对一般性的土地承包合同纠纷，应坚持调解为先，农户与农户、农户与组级之间的纠纷先由村委会组织调解，农户与村组之间的土地承包或土地流转纠纷由乡镇人民政府组织调解；对矛盾较大的纠纷，由县级农村土地承包纠纷仲裁委员会仲裁，这样既可以钝化矛盾，又能降低诉讼成本；对直接向人民法院提起诉讼的，应坚持“能调则调、该判则判，判调结合”的原则，本着尊重历史、尊重现实的科学态度，以息争止讼为目的，以维护稳定、促进发展为导向，加大调解工作力度，力求裁判结果既符合个案的正义标准，维护当事人的合法权益，又能符合社会总体对公正的理解和需求，赢得社会多数主体的认同，真正达到“社会效果和法律效果”的统一。