近年来，固镇县一部分乡镇均出现了利用集体土地开发商品房的现象，并由此引发了一定的纠纷。在我国国土管理制度尚未发生根本转变、但又亟需加快城镇建设一体化进程，鼓励以小城镇开发和新农村建设为途径的发展阶段中，这一举措是否符合我国立法宗旨与社会发展方向，今后对此应如何加以规制与处理？作为司法裁判机关，如何充分运用司法调整机制，妥善处理这一过程中所发生的各种法律纠纷，综合考量各种利益价值尺度，在法律与政策的表面冲突之间积极探索应有途径，确实是个值得探讨的问题。

　　一、当前我县集体土地房地产开发法律纠纷量化统计

　　（一）就集体土地房地产开发案件的地区分布来看。集体土地房地产开发案件在我县各乡镇的分布较为不平衡，主要出现在离县城附近和乡镇面临街道的地区，这在反映我县当前县乡建设规模不断放大的同时，也映射出城建进程中的种种不规范及不合理现象的普遍存在。

　　（二）就集体土地房地产开发案件的类型比例来看。除建筑施工是历来房地产案件中的主要涉讼纠纷外，集体土地房地产开发案件大多集中于房屋买卖、租赁和拆迁等类型上。前者一方面产生于现行集体土地管理制度与农村经济力量自发冲动之间的反差，另一方面和当前国家建设小城镇的政策导向也息息相关。

　　（三）就集体土地房地产开发案件的诉讼主体比例来看。个人作为民事案件的基本主体在集体土地房地产开发纠纷中仍占有相当比例，而经济主体在集体土地房地产开发中所起的作用较低，其参与力度与广泛程度还有待提高。基层政府及相关主管部门的政策指导、规范协调作用并没有得到全面发挥，相反，在房屋买卖、租赁、土地使用权等民事流转案件中却存在过多牵涉，往往成为相关案件的共同被告或第三人，引发了部分不必要纠纷。集体经济组织作为集体土地的所有权主体，在集体土地开发纠纷中占有不可替代的特殊地位，其出于自身经济利益最大化而进行的开发经营活动是引发上述案件的一大诱因。对其应给于何种评价，应如何引导，是本次司法调查的主要出发点。

　　（四）就集体土地房地产开发案件的审理结果来看。相对于普通民事案件的注重调解、着力化解纠纷的审判结果而言，集体土地房地产开发案件的调解结果显然不尽如人意，其各类纠纷的调解结案率大多低于民事案件的平均水平。在民事审判人员付出相同甚至更多调解精力的情形下，这主要反映出集体土地房地产开发纠纷涉及面大，牵涉众多群众切身利益，而现行政策法规的调整功能余地小，易促发对抗性情绪，调解难度大的鲜明特点。二、集体土地房地产开发问题的政策与法律分析集体土地使用权禁止流转，已被事实证明是上述矛盾的症结所在。但是否应对其作出更新，及如何进行革新？要回答这个问题，必须跳出法律政策规定的框架，对当前国土管理制度及集体土地开发进程作一个深入的回顾与分析，才能进而对今后的发展道路有所选择。

　　（一）现行国土管理制度的演变。纵观改革开放以来，特别是上世纪八十年代末九十年代初至今我国国土管理制度的变革，虽然很明显地经历了一个逐步放开，不断规范管理的演变过程，但仍局限于国有和集体二元制的分别管理思路，尚未作出彻底的最终变革。从1988年的《宪法修正案》中“土地使用权可以依照法律的规定转让”，到七届人大对原有《土地管理法》作出重大修订，正式推行国有土地依法转让、有偿使用制度。使国有土地的开发利用基本上走上了良性发展的稳定道路。而与此相对应，集体建设用地、集体土地使用权流转的规范依据却至今尚告匮乏。相反， 1998年重新修订的《土地管理法》以保护耕地为中心，对集体土地的专用、征用作出了更严格的规定。随后1999年国土资源部与相关各部委进一步重申了任何组织和个人不得私自与农村集体经济组织签订用地协议，严禁改变农林开发项目用途搞房地产开发的规定。而实践中与此形成极大反差的是，包括我县在内的全国各地，特别是发达地区的“土地黑县”层出不穷，集体建设用地以各种名义或隐蔽或公开地违规进入市场流转，硬性政策规定受到了农民乃至乡镇政府普遍的抵制，已经是个不争的事实。

　　（二）集体土地违规流转的驱动剖析。毋庸置疑，集体土地自发流转和私下交易的危害性甚大。然而，从深层次来看，集体土地使用权的自发流转有其经济与社会上的必然原因。随城乡产业结构的升级和经济社会结构转型，土地的承载、养育等传统功能逐步萎缩，而财富储存功能、产业空间聚集功能、土地增值等新兴功能不断加强，集体土地经历了从生存手段到保障手段再到增值手段的演变。典型如我县近年来城镇化进程相对加快，建设用地需求量不断提升，集体非农建设用地未经国家正式征用便进入市场流转现象因而发生，此其一。其二，随着经济的不断发展，外来人口的逐渐涌入，使村镇集体土地的价值迅速提升，县城近郊非农用地的收益率明显高于农用地。村、镇政府和农民出自发展经济、增加收入的考虑，自行流转集体建设用地或自建厂房、住宅出售、出租。其三，国家征用集体土地是按产值补偿，而当前土地市场价格远远超出该标准，用地者到国家严格控制的土地一级市场受让土地成本过高。在土地补偿水平与用地成本比较利益的巨大反差下，农村集体建设用地不可避免地自行流转。集体所有制中的土地一般是以村为单位所有，随城市化程度的提高和“城中村”改造的推进，相当一部分村成为实体化的经济组织，在经济利益最大化的驱动下，自然将手中所掌握并能实际加以运用的土地使用权作为资产来进行“土地经营”。可以说，在一定意义上，农村建设用地进入市场是农村经济发展的必然要求与结果。

　　（三）现有集体土地管理制度与国家开发小城镇战略和新农村建设的内在政策相背离。从我国作为发展中国家走城市化、现代化道路的发展途径上看，小城镇开发都是我国必将长期坚持并不断发展的一项重要国策。与其相对照，“集体建设用地不得直接进入市场流转”的规定却仍沿用下来。其中孰优孰劣，一辨而知。有鉴于此，在土地管理法屡经修改，用途管理制度已浮出水面的情形下，再向前迈一步，将集体土地等同于国有土地管理，实行所有权与使用权分离的条件已经成熟。在严格监控的用途管理体系下，不但可以有效保护和开发耕地，确保我国经济发展所必需的粮食安全，而且可以加强国家建设的宏观规划与调控，遏制城镇建设过热势头。在用途管理制度下，推行完全的两权分离，对集体土地如同国有土地一样允许其使用权自由合法流转，上述由土地管制二元化所带来的矛盾与纠纷自是迎刃而解。

　　我国宪法已经明确，“土地使用权可依法转让”，而并未对其作出国有或集体性质上的区分，其立法本意在这一问题上并未作出限制。因此，从经济发展规律与国家政策走向上考虑，当前完全可以就集体建设用地使用权流转开发问题以地方性立法或地方政府规章的形式加以规范，以领改革之先，加速城乡建设发展。

　　三、当前集体土地房地产开发纠纷司法对策

　　我国作为成文法国家，在现行集体土地管理制度未发生根本转变之前，司法审判并不能完全突破既有规范的约束，但这并不意味着审判机关就只能机械执法，被教条所束缚。为积极应对今后集体土地管理制度可能发生的重大转变，通过全面深入贯彻大政方针，积极诠释法律精神，在司法实践中对既有规定的滞后之处作出应有的补救与变通，力争体现物权法的内在精神，保障合理的民事法律流转关系，维护人民群众应有权益，保障城镇建设的全面发展。

　　现阶段，审理集体土地房地产开发案件可从以下几个方面着手应对：

　　1、关于集体土地使用权转让合同的效力。集体经济组织单独或与他人合作，在已经县级以上政府批准为建设用地的集体土地上建成厂房、仓库、办公楼、商业铺位等建筑物出租的，考虑到其出租的主要是地上建筑物，集体土地使用权仍属于集体经济组织，并未发生实质性的流转；且从社会实践看，这种做法对于发展农村经济，解决农民的生活、生产出路问题也发挥了重要作用，政府主管部门对这种做法亦不作为违法行为进行查处，因此，法院在审理这类案件时，如果当事人不具有其他违法行为，不宜将这种行为认定无效。但若集体经济组织将集体土地上建成的建筑物出售，由于集体土地使用权已发生实质性的流转，故应认定合同无效。农村村民将经依法批准修建的住宅出租的，如其宅基地使用权与建设报批手续均齐全，可认定该合同有效。1999年1月1日以前，农村村民将经依法取得的宅基地使用权连同房屋转让给本村村民，回乡落户的干部、职工、退伍军人的；1999年1月1日以后，农村村民将经依法取得的宅基地使用权连同房屋转让给本村村民的，由于新旧土地管理法对此均未禁止，只是规定在其出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准，故可认定该合同有效。

　　当事人将经依法批准为建设用地的集体土地出让、转让、出租的，虽然不具有上述合同有效的情形，但经县级以上人民政府土地主管部门批准的，由于在民事诉讼中，法院仅能对该类具体行政行为进行主体资格审查而非合法性审查，因此，只要经政府或其主管部门在规定的权限范围内批准集体土地流转的，法院亦可认定有效。

　　当事人将集体土地出让、转让、出租用于非农业建设，如不具有上述可认定合同有效的情形，且事后也没有补办相关手续的，一般应认定合同无效。

　　2、集体土地所建房屋买卖纠纷诉讼主体资格。购买者属农村居民的，按政策不宜限制其所属辖区范围；属城市非农业户口居民的，现阶段可考虑适用尚未修改的《土地管理法实施条例》第26条的规定予以认可，或责令其补办相关手续。“联建协议”；一方为街道、村委会成立的房地产开发公司，相对方以街道、村委会为被告提起诉讼，可视其在“征地”、开发、办理产权等手续中所承担责任范围，结合公司法人人格否认理论，酌情责令其承担相应民事责任。房地产公司一方资产不足以承担相应责任时，亦可追加该街道、村委会为共同被告。

　　3、集体土地所建房屋二次转让合同的处理。因实践中该类房屋出售时一般均载明属集体土地房屋，不得转让，故对其二次转让、转租过程中所产生的法律纠纷，可参照合同效力的有关规定审理，同时应根据二次购买者、承租者是否出于善意而对其所承担责任有所区分。

　　4、集体土地所建房屋出售后拆迁的补偿处理。如前文所述，当前在我国法律未认可集体建设用地流转的情形下，其房屋拆迁补偿款只有该土地所有权人方可享有，从而与实际投资购房的房屋产权人特别是非本地农户发生争议。为有效保护后者的合法权益，在司法实践中可考虑区分以下两种情况：凡在市政规划圈定范围内或在明知该区位拟立项进行规划情形下，仍从事小城镇房地产开发的，应认定为恶意诈欺，相对方可行使违约或侵权之诉的选择权，要求开发组织在所得拆迁补偿款中承担相应责任。其最高赔偿限额不得超过订立购房合同时所能认知的可得利益。而在小城镇开发立项审批后，因建设需要纳入规划拆迁范围情形的。则应视为不可抗力，依公平法律精神，由双方共同承担相应损失。

　　5、集体土地拆迁纠纷中若干具体事项的把握。第一，因客观原因，农村集体土地使用和房屋建造手续较为混乱。为保证市政建设进程，保护集体农户切身利益，保障我县社会秩序安定团结，司法实践中对此一般宜从宽认定，仅有相关土地使用而无房屋建造手续的，可认可其受补偿主体资格，反之亦然。但对于违法建筑则应从严把握，基本不予认可，以避免助长违章搭建的歪风.

　　6、审理上述案件应持有的大局意识。上述案件在审理中，凡经初步审查发现极易引发群体性纠纷或酿成暴力性对抗事件的，应及时向所在地党委、政府及上级法院通报情况，在党委、政府及相关行政执法部门的协调下，大力加强调解，努力做好相关群众思想工作及法律宣传解释工作，宁纷息争，维护我县来之不易的投资建设稳定局面。