土地是极为重要的社会经济资源,作为物的一种。本文针对目前基层法院产生和审理的大量的农村土地承包流转纠纷案件中存在的问题,通过对这种现象的成因、目前的法律框架中的不足和存在隐患的分析,对农村土地承包流转案件的表现形式和类型作以划分,对法律适用问题进行分析研究,提出处理纠纷和整改的建议和意见。

    [关键词]土地法、农村土地承包合同、法律适用、研究

    一、我国的土地法律框架及评析

    土地法有广义和狭义之分，广义的土地法，是指一切的和土地直接相关的法。土地法从广义上说不仅包括了专门的土地立法，还包括其他法律制度中有关土地的规定。狭义的土地法，则指为实现一定土地政策所为关于土地分配、利用及改良的法律规定及其附带规定的总称。

    我国目前的土地法律框架由宪法、基本法律和土地法构成。宪法是根本的法律文件，是土地立法的基础。基本法律如民法、刑法、行政法对土地问题作出的重要的规定，是制定下一层次土地法的主要依据。土地法是土地法律体系中的主体法。目前，我国还没有一部《土地法》——以致于群众、媒体和干部在不同场合把《土地管理法》、《农村土地承包法》都叫做“土地法”，而实际上，《土地管理法》只有管理性质，《农村土地承包法》也只是具有较多管理色彩的民事法律文件，这二者都不是实际意义的、具有总揽性的“土地法”。我国的土地法律框架可以从纵向和横向两个方面来划分。从纵向上看，它包含有全国人民代表大会常务委员会制定的《土地管理法》、《农村土地承包法》、《城市房地产管理法》和《物权法》；由国务院颁布的《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》等；由省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不与宪法和基本法律、行政法规相抵触的前提下制定的地方性土地法规；由国务院土地行政主管部门及其他各部（委）根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定的土地规章。如2002年4月3日国土资源部第11号令于2002年7月1日起施行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》等；由省、自治区、直辖市和较大的市人民政府，根据法律、行政法规和地方性法规制定的土地规章。从横向上看，应包括所有与调整土地地关系有关的法律，如《城市规划法》、《测绘法》、《铁路法》、《森林法》、《水土保持法》、《农业法》、《草原法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《水法》等。这些法律从不同的侧面，规定了法律的调整对象与土地关系的协调问题。

    在这里，需要强调和突出的是，私法性质最浓的《农村土地承包法》在维护农民的权益等方面有很多。例如，在总则部分强调农民，亦即承包方，有平等的承包和不承包的权利，特别强调民包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权，不得以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包，不得将承包地收回抵顶欠款，强调土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定，流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。并昼避免土地地使用权的频繁更迭。第63条规定“本法实施前已经预留机动地的，机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五。不足百分之五的，不得再增加机动地。本法实施前未留机动地的，本法实施后不得再留机动地。”这些规定有利于农村土地使用权的相对稳定，有利于农民保卫自己对土的使用权、转包权、出租权、互换权、转让权、继承权等权利，使农民在承包期内捍卫自己对土地的排他性使用，强调了土地权利的物权性。

    二、农村土地承包流转存在的问题及成因

    如前所述，我国的关于土地尤其是农村承包土地方面的法律似乎很完美，仅仅全国人大常委会制定的相关根本性法律就有三部之多，但是由于《土地管理法》、《农村土地承包法》对土地的控制权规定不明确，对农民和国家的权利与义务界线划分不明确，缺乏前瞻性等的存在。使得农村承包土地在流转中出现了现状管理混乱、纠纷数量明显增多，并且呈现多元化、复杂化。土地纠纷案件涉及人员多、群体化明显，土地利益争执激烈，矛盾具有隐蔽性和突发性等极端突出的问题。如一起233名村民起诉村集体的林业承包合同案件。该案件在此前由村里发放树苗造林后，由于受到破坏，就本着“谁管理，谁受益”的原则，将树林承包给一名护林员，签订承包合同，县政府也向该个人颁发了《林权证》。该片树林成材后，几名群众将林木砍伐。该承包人向当地林业派出所报案后，砍伐树林的群众，有被判刑的，有至今在逃的。后此案先状告县政府，要求撤销林权证，撤销后，又以发包程序违反民主议定程序为由，要求撤销林业承包合同。如果此合同也因此被撤销，还会引起此前生效刑事案件的撤销及相关国家赔偿等问题。此类案件引起打架、上访问题也很多，严重影响一方安定。

    出现这样的现象，原因是多方面的。其中，内因是经济利益的驱动。具体表现为：

    1、国家对农业政策的倾斜。近年来，为了鼓励农业发展，减少抛荒现象，国家先后采取了取消“三提五统”，取消农业税，提高粮食保护收购价格，发放农业补贴等一系列政策使大量原先抛荒或者将土地转包他人外出务工的农民回来再次要求回种土地。

    2、以前的个人以较低（但在当时被认为是无意义的或不一定有意义的投资）与村集体经济组织签订的林业或土地承包合同，现已有或将有较大收益，而使土地所有的村集体组织成员，因心理不平衡产生纠纷，甚至哄抢承包出去的土地种植，强行终止合法有效的承包合同。

    3、城市房地产价格的飙升，使得城镇周围的农村宅基地买卖增多，价格也不断上涨，许多涨价前或涨价中出卖的宅基地以买卖不经家庭成员同意及不得卖给其他村集体经济组织或城市居民为由要求确认买卖宅基地合同无效。

    4、在以前因地段价格相当，或者虽有差别但为了方便生产、生活，村民之间曾经自愿的承包地之间，承包地与宅基地之间交换的行为，现在因为不同地段的增值而要求换回。

    5、宅基地以相应对价购买或者交换后，因规划等征收行为，一方宅基地化为乌有，并且补偿价格低或高于支付的对价，而引起的要求确认宅基地买卖或交换行为无效。

    外因则是多方面的，具体表现为：

    1、历史的原因。建国以来，土地政策多变，近60年来，经历了农民土地所有制和农村土地集体所有制两个大的阶段。建国之初的土改，实现了农民所求的“耕者有其田”，确立了农民土地所有制。接下来掀起互助组运动，1953年初级合作社运动，农民土入股进行集体经营，1956年高级合作社，取消土地入股分红，剥夺了农民土地所有权，随后确立人民公社制度，至此，农村土地产权关系大乱。这种混乱一直到改革开放才得以纠正，家庭联产承包责任制采取土地所有权和经营权分离制度的实行，成为中国农村土地产权制度演变过程中的一个重要的里程碑。但是因为经营权范围的限制和“政农不分”的中国特色，使得实施过程中农民的自主经营权严重受限，土地分配上也是多经变化。这是农村土地现状混乱的历史性根源。

    2、法律和政策的衔接不协调。从1982年1月1日,中共中央批转《全国农村工作会议纪要》,1983年1月2日,中共中央下发《当前农村经济政策的若干问题》的出台，到2003年3月《土地承包法》、2005年7月最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的实施，我国对农村土地承包纠纷的解决，走过了主要依靠政策调整到以政策调整为主、法律调整为补充，再到政策调整与法律调整并重直到目前主要依靠法律调整的历程。但是由于我国法律、政策的多变性与历史原因形成的农村土地现状混乱以及没有根据国家法律、政策的改变对土地政策及时调整之间的矛盾，导致农村土地纠纷大量产生。1983年1月中共中央《关于当前农村经济政策的若干问题》的出台，到2003年3月《农村土地承包法》、2005年7月最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》、2007年3月十届全国人大五次会议通过的《物权法》，在20多年的发展过程中，我国对农业土地承包经营中产生纠纷的解决，走的是从主要依靠政策调整到以政策调整为主、法律调整为补充，再到政策调整与法律调整并重直到目前主要依靠法律调整的历程。法律、政策的多变与农村土地变动缓慢的适应性、农民意识的滞后性产生矛盾，这是导致农村土地纠纷大量产生的法制性根源。

    3、地方政府职能错位。这表现在政府与农民的关系上，有些政府行为不规范，对农民的自主经营权干预过多，时有越权处理农村的具体承包合同；有些乡镇政府工作不到位，缺乏必要的干部行政规范指导，造成农村土地承包合同的订立及土地使用证书的发放和管理中不必要的失误。上个世纪80年代，国家二轮承包颁发承包经营权证时，因农村承包土地面积较大，涉及地块也较多，度量衡（俗称弓口）标准不一，这导致许多情况下，乡镇政府干部图懒省事，如起一个像村南坝东地”、“河滩地”等简单的地名，然后把承包户叫到该地指认一下后签订合同，或者干脆问承包方知道不知道该地块，知道的话就直接签订合同，颁发土地承包经营权证。这些经营权证中，根本没有详尽的四至，更没有确切的亩数，证书中的亩数仅为双方估算数。还有的村组织将部分土地承包给他人办厂，为多得相关补偿费用，突击为相关农户办理面积比实际大的承包经营权证。合同的不规范导致这类案件开庭时，双方都不能准确说出土地的实际亩数，四至也仅能说出大体方位，致使许多情况下与邻地承包户或者合同双方产生纠纷。这是纠纷产生的体制性根源。

    4、基层组织社会控制力弱化。乡村基层组织自律不够，民主法制意识淡薄，部分村干部素质低下，损害群众利益的行为经常发生，对群众的号召力、凝聚力和说服力大大减弱。群众的利益一旦受到损害，在本地区本组织内难以或无法解决后，诉诸法律就成为人们的普遍性选择，这是土地纠纷产生的社会性根源。

    5、农民法制意识的增强与村领导班子法制观念相对滞后之间的矛盾。随着社会的发展和法制宣传的普及，农民的法制意识不断增强，当遇到纠纷或者权益受到侵害时，他们不再持有“冤死不告状”的理念，而是大胆地用法律来维护自己的合法权益。相对而言，部分农村集体组织的领导成员，不能适应形势发展学法用法，不能用法律规范自己的行为。面对新情况、新问题，还在用简单、粗暴的老经验、老办法来解决各类矛盾。正是由于村领导未能适应新形势的需要转变自己的思想观念和作风，未按土地承包法规定的程序来进行土地发包，并且还存在任意侵犯农民土地承包经营权的行为，诱发了土地纠纷的发生。这是土地纠纷案件增多的又一重要因素。

    三、农村土地承包流转中纠纷的主要类型及实践中的处理方法

    在基层办理案件实践中，常见的农村土地承包流转案件类型主要有：

    1、要求收回原给人代耕的承包土地或者要求收回自己抛荒，村收回又重新转包他人的土地，或者是亲属去世前将土地转包给他人使用，在其去世后，家人要求收回承包土地。这一类的案件可以归纳为“要求收回承包地的案件”。这类案件审判实践（仅指以判决方式结案的）中的处理方法比较简单，一般是依据土地承包三十年不变的政策，对有书面租赁合同约定租赁期限的按租赁合同改选至期满后，原承包方收回；无书面租赁合同或无约定租赁期限的按不定期租赁合同解除。有时也根据已包人做的投入作以适当补偿判决。此类案件在解决后，一般因为法律规定较为明确，不会引起较大的矛盾。

    2、对于以前为方便生产、生活而互换承包地或以宅基地或以承包地换宅基地，现在要求换回。这一类案件可以归纳简称为“换地案件”。审判实践中有两种做法：一种是以换地当时是真实意思表示，依据《合同法》相关规定判决驳回原告的诉讼请求；另一种做法是以国家保障土地流转的稳定性而作出承包地30年不变的规定，确认换地行为可能侵犯其他村民或村集体经济组织的权益为由判决换地行为无效。这种案件无论怎么判决，均会引起不良的后果：前种判决，在同一村民小组的还好解决，如果是不同村民小组的，30年到期后土地面临重新分配时，如何处理？而后种做法则会出现换地后（尤其涉及宅基地），已做了大量的投入，居住多年，出现执行难及双方对立面大的矛盾。

    3、宅基地已经转让，因地价持续上涨，而以家庭成员不知道或者卖给其他村集体经济组织成员或城镇居民为由要求确认买卖合同无效。这一类案件可以归纳简称为“买卖宅基地案件”。对于这类案件审判实践中一般支持买卖无效的做法较多。这种做法同样面临对立面大和执行难的问题。

    4、某些村民抓住颁发的《承包经营权证》中所载大于实际耕种面积的地块的漏洞，以相邻土地的承包户侵犯了自己的承包土地，要求按证种地。这一类案件可以归纳为“要求符合证件的承包经营权纠纷案件”。审判实践中，对于这类案件，一般是委托相关部门或法院前去丈量土地后按证支持原告的诉讼请求。这种做法“治标不治本”，难以服众。往往还会引发上诉，再审，及行政案件的提起。

    5、土地承包经营权证或宅基地使用证上载明的人死亡后，出现亲属要求继承承包地或宅基地。此类案件可归纳简称为“继承案件”。审判实践中，做法有三：一是以承包土地和宅基地属集体所有，法律规定的也只是承包收益的继承权为由驳回关于继承分割的请求；二是以将承包权未到30年和宅基地上尚有人居住使用为由进行继承分割；三是按共有财产分割。

    6、位于农村的乡镇园林场、农场、苗圃场原农户以土地承包经营权30年不变为由，以迁出时土地和树木是转租他人的为由要求确认园林场、农场、苗圃场以农户以迁出为由收回并重新发包的承包合同无效。此类案件可归纳简称为“三场案件”。审判实践中对此有两种做法：一是以三场的土地不是村级集体所有，而相应主体是乡（镇）政府集体所有或县政府国有为由，不受《农村土地承包法》调整为由不予支持；一种是以该类农户没有相应合法形式的《土地承包经营权证》为由不予支持。

    7、部分或全部村民以村集体经济组织与他人签订承包土地、林业承包合同时，违反民主议定程序为由要求确认承包合同无效或要求终止承包合同。此类案件可归纳简称为“确认承包合同无效/终止合同承包案件”。此类案件几乎诉至法院的承包合同均违反民主议定程序，审判实践中有两种做法：一种是依照《土地管理法》之规定，以违反民主议定程序为由确认承包合同无效。另一种则依据最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》之规定，以承包合同签订已超过一年，或者未超过一年，但承包人已经做了大量投入为由，不支持合同无效或要求终止承包合同。这类案件处理尤其是第二种做法往往引起村民大规模上访，或哄抢、破坏行为。

    四、农村承包土地流转案件审理的基本理论及启示

    关于农村土地承包合同方面的基本理论，无论在实务界还是学术界都比较薄弱。在这里主要从实务方面来说，对有关法律及理论的甄别及适用面临两种选择：一是严格按照法律规定适用于具体案件之中；二是突破法律规定，追求法律规定背后的法理并大胆突破，逐步形成对相关法律及理论的修正。无疑，后一种选择适应当前形势，有利于解决对立，化解矛盾，和谐社会。但这种突破根本在于必须符合法理与实践并为现实所接受。为此在审理农村土地承包流转案件时须做到：

    1、要认清关于农村土地承包合同的要素。无论是从土地承包法的立法本意来看还是从争议的解决和法律责任的承担来说，土地承包合同应纳入民事合同的范畴，但又有自身特征。1）合同主体的特定性与法律地位的双重性。从主体特定上看，是因为它不但是自治组织与其内部成员签订的合同，这种合同更是自治组织与签订合同时签订人代表的其他家庭成员签订的合同，这种合同实际权利义务主体是合同签订时的资格成员，这样认识便于家庭内部发生继承等纠纷时确认权利归属。从主体法律地位双重性讲，合同双方既具有传统意义上的平等关系又具有一定的隶属关系。2）合同内容的法定性。无论是双方的权利义务还是改选期限均由法律做出明确规定，与当事人意志自由这一传统民事合同的原则相比，受到较大限制。3）、合同文本与承包经营权的分离性。作为农村土地，这种承包经营权的存在不以合同文本为依据而独立存在。

    2、要正确适用法律。当前关于农村土地承包案件的法律规范涉及内容较多，如《民法通则》、《合同法》、《农村土地承包法》、《物权法》最高法院的司法解释及中央不同时期的相关政策，此外，《村民组织法》、《土地管理法》、《农业法》、《继承法》、《担保法》、《婚姻法》等也时有涉及。故在审理农村承包土地流转案件中，需要正确适用法律，解决溯及力问题，厘清在流转合同签订、履行、效力认定、行为合法或合理、纠纷解决以后的社会效果等问题，在这中间，确保纠纷的合理解决是所有问题的重中之重，以稳定促进发展为方向，息争止讼为目的，综合运用相关法律规范。

    3、正确认识农村土地承包经营权的法律权属性质。新实施的《物权法》中，将土地承包经营权划归为用益物权。但较于其他用益物权而言，这是一种新型的用益物权。与其他用益物权相比较，一是农村土地承包经营权的主旨主要在于社会保障价值方面，如在承包方可能失去生活来源的情况下，承包经营权应受到绝对保护。而其他用益物权的主旨则一般只为物的使用价值支配。二是农村土地承包经营权的权能除不包括土地买卖权外，可以行使其他处分权。而一般用益物权不包括对物的处分权。三是农村土地承包经营权与权利设立的形式相分离，较一般用益物权更加独立。四是农村土地承包经营权具有一定的人身依附性。这在其他用益物权中一般无从体现。

    4、认真把握证据认定与适用

    在农村土地承包流转案件中，当事人一方甚至名方证据能力较差，尤其是证人证言特别是前后村干部班子成员之间相互矛盾，这是农村现状决定的，致使一些事实难以查清。在证据的认定中要把握两个方面：一是按照农村实际，注重经验规则的运用；二是对《证据规则》的运用作扩大解释。《证据规则》自2005年4月1日实施以来，起到了指导、督促当事人积极举证，提高案件审判效率的作用。但在一些案件特别是基层案件处理中，关于依职权调取证据、证人出庭作证、举证期限等方面难以执行。对于这种农村当事人目前对法律认知及诉讼成本（请不起律师），应当只要是不违背《证据规则》相关规定，尽可能在证据使用时符合客观真实，不要刻意以举证期限来限制当事人举证，必要时对关键证人证言依职权或依申请调取等等。

    5、突破就案审案的落后理念，大胆求新求知。如目前在审理农村土地承包流转案件问题中，我们很少见到农村妇女对侵害自己利益行为提起诉讼的案件。而事实上，目前农村分割妇女土地承包经营权的案件时有发生，在婚姻、继承方面尤为明显。受传统的道德观念影响，妇女自身对这种侵害认为“理所当然”，缺乏自我保护意识。而关于妇女的土地承包权问题，在农村土地承包法中已经作以规范。而此类问题的解决还涉及到《婚姻法》、《妇女权益保护法》、《继承法》等等，需要作出前瞻性的理论突破与探讨。（作者单位：固镇县人民法院）

文章来源：中国法院网固镇县法院频道