一、乡规民约的适用与规则

    乡规民约就是指乡村居民们共同商量、共同讨论、共同制定， 每个乡村居民都必须遵守和执行的行为规范。

    从我国的国情来看，除了政策、法律对农村土地的调整、规范，还普遍存在农村村民自治与乡规民约的非正式规范。村民自治是随着农村民主与法制建设的推进而产生的，是村民自主解决农村公共问题，进行公共管理，提供良好公共服务的重要制度安排。1998年通过的《村民委员会组织法》，为村民自治奠定了基本的法律基础。按照规定，涉及村民利益的事情，村民委员会必须提请村民会议讨论决定方可办理，这些事项包括从农村集体经济所得收益的使用；村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设方案；村民的承包经营方案；宅基地的使用方案等。乡规民约是指作为农村村民自治的一种调整村民之间、村民与集体之间利益及村民行为的规范。由于农村土地问题的复杂性，在法律、政策进行宏观调整的同时，有时发挥微观意义上村民自治和乡规民约的作用非常必要。《村民委员会组织法》第二十条规定：“村民自治章程、村规民约以及村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”可见，乡规民约必须合法且仅作为政策法规的补充，不能凌驾于法律之上。审理农村土地纠纷案件时既要充分尊重村民自治的权利和乡规民约的既定事实，又要对借村民自治、乡规民约之名制定土政策侵害农民土地承包经营权的行为坚决依法纠正，实现法律效果和政治效果、社会效果的统一。

    二、村民小组的诉讼地位

    村民小组是否具备诉讼主体资格，目前在法律界存在争议。

    一种意见认为，村民小组具备诉讼主体资格，理由是：根据土地管理法规定，村民小组对集体土地享有经营管理权。《农村土地承包法》规定，村民小组可以作为发包方。实际生活中，也是由村民小组管理各自的集体土地。

    另一种意见认为，村民小组不具备诉讼主体资格，村民小组仅是村民委员会授权下的类似办事机构的组织，没有独立的财产，没有住所，不能独立承担民事责任，不具备《民事诉讼法》规定的其他组织的资格。

    我们认为，村民小组具备诉讼主体资格。

    （一）依据《中华人民共和国民事诉讼法》之规定，民事诉讼当事人从主体资格类型划分有三种：即：公民、法人、其他组织。村民小组不是公民，也不是法人，只有符合其他组织的规定条件，村民小组才可以作民事诉讼的当事人。首先，村民小组是依《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，由村民委员会依法设立的群众性自治组织；其次，《中华人民共和国土地管理法》第十条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理”。再次，最高人民法院的[2006]民立他字第23号在对河北高院的批复中对村民小组的诉讼主体资格也给予了认可。综上所述，在民事案件的审判中村民小组有能力也有资格成为适格的主体。 

    （二）村民小组的诉讼权利如何行使。当村民小组认为自已的合法权益受到侵害时，根据最高人民法院对河北省高级人民法院《关于村民小组诉讼权利如何行使的几个问题的请示报告的答复》，村民小组可以作为民事诉讼主体，应以自己的名义提起诉讼，以村民小组为当事人的诉讼以村民小组长为主要负责人提起，但村民小组长以村民小组行使诉讼权力应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条履行民主议定程序。在这里，所谓民主议定程序就是村民小组在决定村小组重大事项时，必须要召开村民大会形成会义决定，并经村民大会通过。《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条规定，“民会议由本村十八周岁以上的村民组成。召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。必要的时候，可以邀请驻在本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席村民会议”。

    三、集体经济组织成员资格的界定

    农村集体经济组织成员资格问题，直接涉及个人生存利益，对每个村民都非常重要。而恰恰在司法实践中，争议最大，又最难确定的就是集体经济组织成员资格，无论是征地补偿费的分配、土地承包、还是土地承包合同纠纷的解决，无不涉及这一问题。因此，很有必要就此问题进行一些有益的探讨。

    我们认为，所谓集体经济组织成员，是指户籍在该集体经济组织，或生活在该组织，而对该组织的土地享有权利，负有义务的人。根据这一定义，确定农村集体经济组织成员资格，必须坚持两个原则：即以在该集体经济组织有户籍，生活在该组织为基本原则；以对该组织土地享有权利、负有义务为补充原则。

    具体应当符合以下条件：1、在该集体经济有户籍登记。户籍是作为集体经济组织成员的档案文书记载，具有较强的法定性，是确定农村集体经济组织成员的重要条件之一。2、生存、生活在该集体经济组织。这主要是指，农村集体经济组织成员资格是一种民事权利能力，人要生存才享有和具备，人死立即消灭。“生活”在该集体经济组织，主要是指出生在该组织，且为已具备该组织成员资格的人所生的孩子。3、对该集体经济组织的土地享有权利负有义务。这主要是指对该组织的土地拥有与其身份不可分离的权利和义务。

    难把握的是“外嫁女”，离婚或丧偶的妇女、服兵役和高校在校生、“空挂户”等几种人员的集体经济组织成员资格的认定，因此，在确定这几类人员的集体经济组织成员资格时，应根据上述原则和条件，进行区别分析。

    (一)“外嫁妇女”的成员资格认定。妇女结婚在本经济组织，不涉及户口的迁移问题，对其成员资格自然无争论。但结婚到其他农村集体经济组织或者是结婚到城镇的，其成员资格就应区别对待了。

     1、“农嫁非”的，即农业户口的妇女嫁给非农业户口的男子，一种情况是：农村妇女虽嫁给“非”，但该女仍在原农村集体经济组织所在地生活，未到婆家居住；另一种情况是：该女虽随丈夫到城市生活，但未取得城市低保，又无稳定的生活来源的，这两种情况都应当保留该女的原集体经济组织成员资格。

    2、“农嫁农”的，即农业户口的妇女嫁给农业户口的男子，这也是农村人口基于婚姻关系，在农村集体经济组织之间的流动。原则上只要该女生活在夫家，就是夫家的集体经济组织成员。如嫁到夫家而户口没有迁入夫家，户口仍在娘家的，此种情况不应当以户口作为认定成员资格的依据，关键要看是否在该地长期生产、生活。如该女在夫家长期生产、生活，虽然户口没有迁入夫家，也应当认定该女具有夫家集体经济组织成员资格。

     (二)对新生孩子的成员资格认定。其父母均具有该村集体经济成员资格或父母一方为该组织成员，户籍登记在该组织的，虽然因“增人不增地，减人不减地”原则而没有取得承包土地经营权，但是，征地补偿款的分配是法定权利，不是约定权利，且是农民生存之基本权利，可以因出生这一事件而依法律规定自然取得征地补偿费分配权，且无论是计划内生育还是计划外生育，成员违反计划生育之婴儿，依法有生存权利，都应享有征地补偿费的分配权，不得以任何借口加以剥夺。

    (三)对丧偶和离婚妇女成员资格的认定。丧偶和离婚的妇女，回娘家居住生活，户籍和承包地仍在婆家的，具有婆家经济组织成员资格；若户籍已迁回娘家，居住娘家生活，仅承包地因“减人不减地”原则而留在婆家的，不再具有婆家经济组织成员资格。享有土地承包经营权和安置费分配权，但不享有征地补偿费的分配权。

    (四)对服刑人员的成员资格认定。村民因刑事犯罪被判处较长刑期入狱服刑，丧失了人身自由权利乃至政治权利，但不因此而丧失民事主体资格即民事权利能力，仍具有原经济组织成员资格。

    (五)大中专在校生和服兵役人员的成员资格认定。在校就读的农村大中专学生，没有独立的经济来源，其学业的完成，主要靠土地收益；从提高全民族素质和国家建设的长远利益出发，也应鼓励他们学习，无论户籍是否迁出，均应为原经济组织成员，享有征用土地补偿费分配权。服兵役是国家安全的需要，军人的安心要取决于后方家庭的安稳，对军人这一特殊人群，政策应当给予优待，无论其户籍是否已迁出，在法定的承包期间，都应享有征地补偿费分配权。

    (六)对 “空挂户”成员资格的认定。这里讲的 “空挂户”，是指为了上小学、中学的方便，或进城经商的方便，将户口登记在亲戚的户籍簿上的情形。上小学、中学的在校生，一般在原农村集体经济组织保留有承包土地，应为原集体经济组织成员。为进城经商方便，将户口登记在城镇亲戚的户籍上，或租房居住在城镇，承包土地均已自愿交回发包方的，不再视为原农村集体经济组织成员。

    四、土地承包经营权纠纷受理问题

    近年来，随着城市建设发展，城郊农村土地开发日趋活跃，由此引发的农村土地纠纷案件已经成为法院审理的重点和难点案件之一。农村土地纠纷案件是与农民对土地的重视程度，农民的法律意识，国家土地法律政策的调整，土地价值提升相关联的。

   （一）农村土地纠纷案件的特点

    一是案件数量逐年上升。特别是国家取消农业税后，农村土地价值凸显，土地纠纷案件上升势头迅猛。二是案件类型日益呈现出多样性。主要集中在土地被国家开发征用后，土地补偿金、安置费、青苗和附着物补偿费分配方面，侵犯农民土地承包经营权、土地流转、违规收回土地、离婚分割承包地等类型的案件不断增多。三是诉讼主体和法律关系日趋复杂。承包户家庭成员之间、承包人之间、村组与流转租用人之间，部分案件存在原、被告和第三人等多方当事人。案件既是合同纠纷又有侵权行为，法律关系也更加复杂。四是容易引起矛盾激化和集体性上访事件。大规模开发征收农业用地，影响众多农民的切身利益，容易引发集体诉讼。这类案件牵涉面广，案件的复杂疑难程度和社会影响大，稍有不慎容易导致群体性上访事件。

    （二）农村土地纠纷案件的产生的原因及主要类型

    农村土地承包经营权纠纷的产生主要有以下原因：发包人发包集体土地未给过法定程序；集体不留机动地，新增人口无地可分；土地界限不清或承包人不明；集体经济组织成员之间与承包人之间因土地经营权流转、互换过程中发生纠纷；家庭矛盾或家庭成员变更 

    最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（简称土地承包解释），明确了人民法院作为民事案件受理农村土地纠纷案件的五种情形：农村土地承包合同纠纷、土地承包经营侵权纠纷、土地承包经营权流转纠纷、土地承包经营权继承纠纷以及对承包地征收补偿费分配引起的纠纷，这是法律上比较宏观的划分。实践中，土地纠纷案件主要表现为以下七种具体类型：

    1、村民之间转包土地引发的纠纷。农民把自己的承包土地转包给其他村民耕种，在履行转包协议中发生矛盾，双方不能协调一致，诉请法院解决。

    2、村民与村组之间履行特殊承包合同引起的纠纷。如承包鱼塘、果园等因承包费的给付、果园北征收果树赔偿款归属引起争议，或是承包人改变土地用途引其纠纷。 

    3、离婚分割承包地引起的纠纷。近年来由于土地价值大增，当事人因离婚提出承包地分割的情况较为普遍。有的是在离婚案件审理中要求一并分割承包地，有的是在离婚后单独提起承包地分割的诉讼。

    4、土地集中流转后租金分配引发的纠纷。经承包户同意，集体经济组织或村委会把土地集中对外流转（多为出租），合同履行中个别原承包人认为租金分配不合理，以集体经济组织或村委会侵犯其土地承包经营权为由，诉请撤销村集体与他人签订的出租协议，恢复土地承包经营权。这类案件涉案人数众多，涉及多方当事人利益，处理起来颇为棘手。

    5、 未按程序发包或调整土地引起的纠纷。村组干部随意将农民的承包地另行发包给他人，侵害农民土地承包经营权的案件大量存在。

    6、因客观情况发生无法预料的重大变化致土地流转租金低廉诱发的纠纷。由于签订合同在中央出台系列惠农政策措施之前，土地价值还未充分体现出来，约定租金中含有上交国家的税费，随着免征农业税及农业补贴政策的落实，纯受益性质的租金水平大大降低，造成显失公平的结果，引起村民普遍不满，村组向法院提起诉讼，请求解除合同。

    7、村组收回外出打工人员承包地引发的纠纷。农民在外打工并在城里买房安家，举家迁移出原籍，村组以承包人户口已不在农村为由收回土地，承包人不服向法院起诉要求废除村组决定，恢复土地承包经营权。

    （三）农村土地承包经营权纠纷案件主体的确定

    土地承包解释第四条“农户成员为多人的，由其代表人进行诉讼。”但是，实践中对于当事人主体的确定做法不一，有的以“某某家庭承包经营户”或“某某户”为当事人，由代表人参与诉讼；有的直接以代表人为当事人。我们认为，应区别对待，如土地互换纠纷，就应以承包经营户为当事人；对于侵权纠纷，应以具体侵权人（一个或几个）为被告；转包的要看是户转承包还是某个家庭成员转承包的，当事人列项有所不同等等。

    （四）审理农村土地纠纷案件遵循的主要原则

    1、保护农民土地承包关系的稳定与合法流转。农民拥有法律赋予的长期而稳定的土地承包经营权，在法定承包期限内，任何组织和个人不得违法调整和收回承包地，不得违背农民意愿强行流转承包地，不得非法侵占农民承包地，这是审理农村土地纠纷案件应把握的基本原则。

    2、把握好法律与政策的关系。在我国，政策和法律有着统一的指导思想、政治方向和利益基础，本质上是一致的，在出现法律空白时相应的政策可以给予补充。国家土地政策是国家有关部门针对土地利用、开发情况，土地政策运行中出现的问题的政治决策和对策。在目前农村土地纠纷处理方面，政策的调节作用相当强大。法律调节具有强制性，政策具有导向性，处理二者关系应坚持政策调节服从法律调节，在法律没有规定或法律与政策存在冲突时，应当按照法律原则正确适用相关政策。

    3、正确处理法律、政策与村民自治、乡规民约的关系，力求法律效果与政治效果、社会效果的统一。审理农村土地纠纷案件时既要充分尊重村民自治的权利和乡规民约的既定事实，又要对借村民自治、乡规民约之名制定土政策侵害农民土地承包经营权的行为坚决依法纠正。

    4、坚持司法为民原则。运用多种手段加强诉讼调解。审理农村土地纠纷案件，要坚持以化解矛盾，构建和谐为目标，把调解作为处理土地纠纷案件的必经程序，灵活运用多种手段，依靠村委会、基层政府信访部门、司法所、人民调解组织出面协调，把调解工作贯穿于整个诉讼过程。

    做好判后答疑。农村当事人法律素质相对较低，对法院裁判文书理解困难，有必要在案件宣判后向其解释判决的理由，力争服判息诉

    巡回审理、开展法制宣传、提供司法救助，保障农民合法权利。实行巡回审理，就地办案，为农民诉讼提供方便，并组织农民群众旁听，提高他们对土地法律政策的了解和明辨是非的能力，起到审理一案，教育一片的社会效果。对部分经济困难的当事人，给予司法救助，及时办理减、缓、免交诉讼费用，保证其打得起官司。

    5、延伸审判功能，提出司法建议。司法不是万能的，土地纠纷案件原因复杂社会影响面广，许多案件反映的是农村带普遍性的问题，单靠司法手段不能解决问题，有时会出现“案结事未了”的情况，应当及时将案件审理中遇到的新情况、新问题向党委、政府及农村基层组织提出司法建议书，加强和改进农村土地工作、解决突出问题，保证当事人合法权益的实现。

    6、坚持公平正义理念，确保案件质量。审理农村土地纠纷案件，要切实做到公开、公正，通过程序公正，确保案件实体公正，尤其在案件处理结果上要体现出公平正义。

（作者单位：五河县人民法院）