人民陪审员制度是一种历史非常悠久的诉讼程序和审判方式，“陪审制度起源于奴隶制国家雅典、罗马,为中世纪欧洲少数封建国家所继承,盛行于资本主义社会。现代意义上的陪审制度起源于英国,并在美国得到充分的发展。” 

公元前594年,雅典的梭伦改革率先设立的陪审法庭,是陪审制度的起源。英国历史上的同类人审判原则促进了现代意义上陪审制度的形成,最终发展为大小陪审团制度。由12至23人组成的大陪审团只审查由检察官提出的犯罪证据是否合理，决定是否起诉。由6至12人组成的小陪审团主要职能是认定事实,确定有罪无罪,法官适用法律。1948年英国废除了大陪审团制度,小陪审团只限于诈骗、非法拘禁等案件的审理。美国的陪审制度是在借鉴英国传统的基础上形成的,并且得到了充分发展,各州宪法及联邦宪法都规定了陪审制度。大陆法系最早采取陪审方式的国家是法国,在司法制度的设计上突出公民权和对司法权力的制约，使其成为体现司法民主和主权在民宪政思想的一项重要制度。由于拿破仑对德国的征服,陪审制度也被引进了德国。但由于与英美两国的法律渊源、法系的不同,法德两国都根据本国的实际情况对陪审团制度进行了改造,形成了大陆法系独具特色的参审制。西方法律界人士对陪审制一般都评价甚高，英国近代著名法官丹宁说,“陪审制是自由的明灯,宪法的车轮。” 

   二、我国人民陪审员制度存在的问题

（一）人民陪审员参与审理案件的数量少、范围小

人民陪审员制度审理案件适用范围关系到人民陪审员制度设的初衷和目的，是这项制度的核心问题，也是学界争议最大的一个问题，如果适用范围太窄则无法保证公众充分参与审判活动，达不到普及法律知识，提高群众法律意识的觉悟。

在这一问题上，许国家和地区都在立法上对陪审员参与案件审理的围作了明确规定。例如，美国在其《宪法》第六修正案中规定，在所有刑事案件中，被告均有权要求罪案发生地的州及区的陪审团参与审判；《宪法》修正案第七条规定，在民事诉讼中，诉讼标的额在20美以上时，当事人均有接受陪审的权利 德国法律也明确规定,参审员参与审理的案件范围广泛涉及民事、刑事、商事、家事和农事等方面。

设置陪审制度的初衷体现在两个方面。一是通过普通民众监督法院公正审理案件。大多西方学者认为,无论是英美法系国家的陪审团制度还是大陆法系国家的参审制度，吸引陪审员审理案件比职业法官更有利于促进司法公正。在他们看来，某种程度上对法律的无知，实质上是审判案件方面的一种美德。对英美法系国家的陪审团审判来说，陪审员可引入非法律职业技巧。他们可能在某些案件中，对于辩解的真伪较法律职业者更为警觉；而且他们由于更接近日常生活而更了解普通人的经验，因而能更好地发现事实并适用法律。而大陆法系国家的学者则认为，就陪审制度使非法律职业者所拥有的民间智慧由陪审员带入审判中而言，英美法系陪审团制度和大陆法系的参审制度不相上下。 陪审员的社会生活经历及其所引入的市民价值观,往往更加有利于形成公正的判决结果。因为“陪审团之评议案情，使法理、人情均得兼顾，且集多数人组成陪审团之智慧与意见，本于良知而为公正之评议，较之法官囿于法律之成见，可减少偏私无端之裁判”。 陪审制度的主要目的之一也在于让普通公民来监督法院的公正审判。二是保障公民权利，使每个涉嫌犯罪的人都享有接受与自己身份相似的人进行审判的权利，从而尽量避免作为国家公权力的司法权之擅断。

与美国、德国等发达国家相比，我国人民陪审员参审案件的范围小，数量少。全国人大常委会通过的《关于完善人民陪审员制度的决定》规定，人民陪审员参与案件审理有两种情况，第一种情况是法院依职权决定适用陪审制度的案件，这种案件只限于社会影响较大的一审案件，另一种情况是当事人申请由人民陪审员参加审理的案件。但是出现的问题就是什么是“社会影响较大的”，如何界定，没有制定客观标准，实践中难以把握和判断，缺乏可操作性，这就大大加强了法官以及法院的自由裁量权。第二种情况是当事人申请陪审员参与案件的审理，这种情况由于群众法律意识淡薄，法律知识欠缺，对于陪审制度了解不够，也会造成陪审制度难以实施，形同虚设。这在我国的基层人民法院表现的最为明显，广大农村群众根本就不知道什么是人民陪审员制度，只知道法官是国家的代表，是法官在审理案件，对于法官的权威产生畏惧和迷信，极少会申请陪审员参加案件的审理，这就大大的限制了陪审员审理案件的范围。另外，在实践中常出现的一个问题就是陪审员制度大多存在于民事案件的审理过程中，在刑事案件以及行政案件中却涉及较少。

(二) 人民陪审员准入门槛过高，存在“陪而不审，合而不议”的现象

《关于完善人民陪审员制度的决定》第4条明确规定：“担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度。”该条规定一定程度上有利于保障陪审员的文化素质甚至法律专业技能，但是与《人民法院组织法》的规定相冲突。《人民法院组织法》第37条规定：“有选举权和被选举权的满23岁的公民，可以被选举为人民陪审员，但是被剥夺过政治权利的人除外。”《关于完善人民陪审员制度的决定》提高了担任人民陪审员的条件，与《人民法院组织法》的规定相冲突。《关于完善人民陪审员制度的决定》相对与《人民法院组织法》是特别法，从法律适用上来讲，特别法优于一般法，在两法相冲突的过程中应当优先适用《关于完善人民陪审员制度的决定》。也就是说在人民陪审员的任职条件上适用《关于完善人民陪审员制度的决定》的规定，担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度。

笔者在前文中作者已经论述过人民陪审员制度的立法目的，一是通过普通民众监督法院公正审理案件，二是保障公民权利，使每个涉嫌犯罪的人都享有接受与自己身份相似的人进行审判的权利，从而尽量避免作为国家公权力的司法权之擅断。具体到中国来讲就是通过人民陪审员参与案件的审理促进司法民主和司法公正，提高广大人民群众的法律意识和法律觉悟。那么如果规定担任人民陪审员的资格条件过高，就与人民陪审员制度的立法目的相违背，因此，笔者认为，应当借鉴英美法系的陪审团制度，对于人民陪审员的资格条件不应规定过高。

目前，在我国人民陪审员参与法院案件审理的过程中存在大量的所谓“陪而不审，合而不议”，的现象。人民陪审员参与案件的审理，只是形式上参与了案件的审理，并没有实质上参与案件的审理。在实践中，人民陪审员参与案件的审理只是作为合议庭成员参与案件的庭审，之后在案件争议事实的认定、法律适用以及纠纷处理上，只是附和主审法官的意见，或者不发表自己的观点，甚至出现庭审完毕就走人的情况，导致案件审理结果实际上只能体现主审法官一人的意志，没有能够达到人民陪审员参与案件审理的目的。

在我国现行的人民陪审员制度中，虽然法官与人民陪审员的权力在形式上相同，但实质上两者是不平等的。人民陪审员与专业法官相比，他们没有专业的法律技能，也没有司法实践经验，虽然法律规定人民陪审员可以就法律问题和事实问题独立发表意见，与审判员具有平等的法律地位。但是，实践中无论法律怎么规定，人民陪审员只能就事实问题作出判断，而不可能在法律问题上发挥应有作用。加之中国长期官本位的思想，使广大群众对于法官有一种敬畏感，导致人民陪审员在与法官一起审理案件时在心理上就处于一种弱势地位，即使有什么独立的意见也会有所顾忌不敢发表，只是听从法官的决定，发挥不出应有的作用，形同虚设。

（三）人民陪审员任期过长，聘请为主

《关于完善人民陪审员制度的决定》规定陪审员的任期为5年，这样的规定有过长的嫌疑。众所周之，人民陪审制度的功能之一就在于让最广大的普通民众能够有机会直接参与法庭的审理，而我国现行法律规定人民陪审员的任期为5年，这样无异于使人民陪审员成为了职业法官，使其成为了专门行使国家司法权的一个群体，与人民陪审员立法的初衷相背离，变相的剥夺了其他公民参与案件审理的机会。

英美法系的陪审团具有一案一组成的特点，临时召集的陪审团审理完毕后即自行解散，陪审员不得继续再参加法院的案件审理。虽然德国的陪审员任职期为4年，任期也较长，但每人每年审理的案件数量受到法律明确限制，大约每年参与12起案件的审判(法院组织法第45条第2款)， 平均一个月审理一次.他们一年在法庭工作12天，即使可以连选出连任，也不超过2届。 大多数国家不主张陪审员在法院长期参加案件的审理，以保持陪审员的临时性特点，避免陪审员因长期参加审判活动而形成定势思维。而中国法院不仅设立了专职陪审员，并且比例并且比例较大，任期较长，同时法律也没有对陪审员审理案件的数量进行限制。陪审员往往成为某些人的一种职业，这是非常不合理的。

按照我国人民陪审员制度相关法律的规定，陪审员的产生以人民代表大会选举为主、以人民法院聘请为辅。但是，我国的陪审实践刚好相反，参与法院案件审理的陪审员大多数是聘任方式产生的陪审员。因为选举产生的陪审员往往有自己固定的工作，因为工作缠身而难以按时履行陪审职责。因此,许多法院审理案件偏向与使用聘任制陪审员参与案件的审理，聘任制陪审员专门从事陪审员的工作，业务能力相对较强，时间比较充裕。这种做法既违背了我国有关陪审制度的立法目的，同时也不符合宪法关于人民代表大会与法院的职责划分。若法院审理案件大多使用聘任制陪审员，那么法官就可以根据自己的好恶来选择陪审员，任意扩大法官的自由裁量权，这样就可能影响案件审理的公正结果。

三、完善人民陪审员制度的具体措施

（一）扩大陪审员参与审理案件的范围

作者认为在中国现行陪审员制度中应当扩大陪审员参与审理案件的范围。具体而言，应当规定什么是社会影响较大的案件，作出具体的规定，尽量限制法院在决定适用陪审员制度方面的自由裁量权。

在这方面可以借鉴其他国家的法律规定以大陆法系国家的刑事诉讼立法为例，在大陆法系国家中，通常都规定对性质较为严重的刑事案件适用陪审制度进行审理。如《法国刑事诉讼法典》规定，审理苦役或者法定刑为5年以上的案件，一律必须由重罪法庭进行审理。重罪法庭的组成人员除职业法官以外，还有非职业成员。重罪法庭的非职业成员是普通公民，称为陪审员。 换言之，法国的重罪法庭审理的所有案件都必须适用陪审。在德国，不仅所有采用合议制的一审刑事案件必须实行陪审，而且所有由州法院进行二审的刑事案件也必须实行陪审。 

根据《德国刑事诉讼法》规定，在审理最严重刑事案件(尤其是涉及有人死亡的案件)的合议庭中，非职业法官的数目由6个减为2个。然而德国《法院组织法》第74条仍旧保留旧有的术语“刑事陪审法庭”，这一审判组织实质上已成为地区法院的大合议庭之一，其对严重刑事案件享有初审管辖权。不太严重的案件由一名职业法官和两名非职业法官组成的合议庭审理。如果只需处以罚金或2年以下监禁刑,则由一名职业法官单独审理。 

因此笔者认为我国法院可以借鉴大陆法系国家的做法，在立法中规定，对于第一审刑事案件，被告人可能判处3以上有期徒刑的，必须适用陪审制度。对于民事案件则可以以案件的诉讼标的来决定是否采用陪审制度，对于行政案件则可以以被告行政单位的级别以及争议问题的影响来决定是否适用陪审制度。总之，在陪审员参与案件审理的范围上应当制定明确的标准，为法院在具体的实践操作中提供明确的依据，防止法院在这一问题上自由裁量权过大。

（二）降低人民陪审员准入门槛，实行专业陪审与非专业陪审并存制度

对于人民陪审员资格条件要求不宜过高，只要具备辨别、理解和判断事物的一般水平的人，就有资格担任人民陪审员，对人民陪审员资格如果限制过多，会影响陪审员的广泛代表性。 因此，笔者认为应当对担任人民陪审员的学历条件进行修改，不应要求人民陪审员必须具有大专学历，这样才能使人民陪审员的来源具有真正的广泛性，代表最广泛的人民群众。甚至可以借鉴我国选举法的规定在人民陪审员的队伍中各个社会阶层都必须占有一定的比例，这样才能保障占我国人口绝对多数的农民在人民陪审员的队伍中有一席之位。

可能有些人会提出，现代社会科学技术发展突飞猛进，高科技已经渗透到我们平时生活的方方面面，金融、证券、网络、医药疗、知识产权等专业性很强的案件不断增多，法官都疲于应付，难以对每类案件作出客观科学的事实认定，何况人民陪审员。

因此，笔者在此建议在陪审员制度中在坚持非专业人士为主体的前提下，对于一些特殊类型的案件，专业性比较强的案件，比如金融、证券、网络、医药疗、知识产权等可以选择专家陪审。如瑞典在1999年修改的《司法程序法》中明确规定，上诉法院在审理刑事案件时，可以实行专业陪审制，有的也称专家陪审制，即由三名法官和两名专家组成的合议庭负责审判。 专家陪审员是在法院审理一些专业性很强的案件时适用的，因为“一个人的绝对责任不在于把普通人的所有特质都集中在自己身上，而在于把这些特质用于他的职业。教育不断专业化就反映了这种观念”。 

在西方的一些法治国家，实际上也很早就已经开始了聘请具有专门知识的陪审员参与审理的尝试，如德国刑事诉讼法的立法和实践表明，“在刑事裁决中取消非职业法官的参与是不可能的。改革的趋势之一可能是选择一些在特定方面，例如在经济方面,具有专门知识的非职业法官。在劳动争议法院和社会保险法院中也存在类似的非职业法官制度”。 事实上，针对涉及专门科学技术的案件特邀专家型陪审员来参与审判，在学界早已经达成共识。前最高人民法院院长肖扬也曾经指出:“……要建立专家型兼职人民陪审员制度，根据某些专业性很强的案件审理需要，特邀专家、学者担任兼职人民陪审员”。 

于此类似的是，法院审理案件遇到专业性问题，无法判断时可以就此问题进行司法鉴定，鉴定人在学理上被称为专家证人。在专业性比较强的案件中也可以实行专家陪审制度，这样可以减轻法官审理案件的压力，为法官提供专业知识的指导，毕竟人不可能是通才只可能是专才，在专业性较强的问题上就要听取专业人士的意见。因此，笔者建议在我国建立专家陪审和大众陪审相结合的制度。专业性较强的案件实行专家陪审制度，专业性不强的案件实行大众陪审制度，两种制度相结合，这种制度在实践中也具有可操作性。在经济欠发达地区的基层法院这种专业性较强的案件是罕见的，主要适用的是大众陪审制度，目的是扩大群众参与案件的审理。在沿海经济发达地区遇到专业性较强的案件，法院审理案件吸收专家陪审员有利于案件的审理和质量的保证，达到双赢的效果。

（三）采取措施杜绝陪而不审现象

对于人民陪审员参与案件的审理存在“陪而不审”的现象，笔者认为可以借鉴英美法系陪审团制，将陪审员和法官职能相对分开,人民陪审员的职权范围只能限制在事实判断上，只就案件事实问题发表个人意见，不对案件的法律问题发表个人意见。由于法律问题专业性非常强，人民陪审员也很难在法律问题上发表什么意见，即使发表了也很容易受到法官意见的左右。

对于法官和陪审员有不同的定位。法官的功能在于将法律现实化，其强项在于对法律技术的精通，缺点在于其地位的特殊性，由此决定了法官这个群体会有其独特的价值取向，而这个取向往往会与一般大众不同。如果完全由法官主导判决，会导致少数阶层垄断法律解释局面的产生，使法律开放性功能受阻。建立陪审制度，正是为了要改变这一缺陷。陪审员作为社会大众代表的陪审员，其优点在于具有民主性，能够将社会民意表达出来，使判决不与社会相脱节，客观上促成了法律的开放性，但其劣势在于对法律这个技术性很强的领域不甚了解。二者不同的特点和功能定位，决定了陪审员和法官在判决中的职能应当加以区分。 

（四）缩短陪审员任期、加强陪审员的选举

笔者认为，《关于完善人民陪审员的决定》中规定陪审员的任期为5年，应该予以缩短。当然，也没有必要像英美法系国家那样，每一个案件的审理都重新挑选陪审员，笔者建议，将陪审员的任期由5年缩短为1年。加强陪审员参与案件审理的流动性，让更多的陪审员参与到案件的审理中来，扩大陪审员的群众基础。

淡化陪审员选举中的行政色彩，尽量使用选举制陪审员。选举制陪审员的产生要经过单位“推荐”、本人“申请”、上级“审查”、院长“提出”以及同级人民代表大会常务委员会“任命”五个步骤，程序相当繁琐。因此人民陪审员的产生与其说是由本人申请，倒不如说是行政任命的结果，其产生要经过层层批准，难度颇大。因此，笔者认为，应该淡化陪审员选举中的行政色彩，对申请担任人民陪审员的，一般情形下单位都应该准许，而且应当给予鼓励，对于因为担任陪审员而需要请假的，应当给予批准并不得减少工资收入。上级、法院院长以及人民代表大会常务委员会应该只进行形式审查，不进行实质审查，对于符合担任人民陪审员条件的，一律应该准许，不得设置任何障碍，最大限度的鼓励人民群众参与人民陪审员工作。

总之，人民陪审员制度是广大群众参与法院审理案件的重要表现形式，是司法民主化的重要表现方式，是当代中国司法制度的重要组成部分。虽然，随着我国法制建设的进行，我国的人民陪审员制度有了大幅度的改进，但是还存在许多的问题，例如，例如人民陪审员参与审理案件的数量少、范围小，无法保证公众充分参与审判活动；人民陪审员准入门槛过高，大多数群众无法参与到人民陪审员这个队伍中来，存在“陪而不审，合而不议”的现象；人民陪审员任期过长，与人民陪审员立法的初衷相背离，变相的剥夺了其他公民参与案件审理的机会，人民陪审员多以聘任为主，陪审员有成为职业法官的嫌疑等等。这些问题的存在都会制约人民陪审员制度的继续发展，笔者也在文章中提出了一些自己的主张来完善人民陪审员制度。笔者相信人民陪审员制度会更加成熟与完善，会发挥出其应有的生机与活力。

（作者单位：怀远县人民法院）