自人民法院开展司法救助以来，该项工作已取得了显著的阶段性成效。但由于司法救助制度的内部立法缺陷、外部实施环境不完备等因素，该项工作的继续推进正陷于瓶颈，尚不能充分适应经济弱势群体接近司法并利用诉讼程序解决权利纠纷的现实需求。鉴于此，我们通过对司法救助工作开展情况的具体考察，全面掌握近年来司法救助工作的主要成效和存在问题，同时对该制度的价值基础、整体建构与操作规程进行比较研究，并对完善司法救助制度提出针对性建议，以期或有裨益。

　　一、主要问题和存在的原因

　　（一）立法现实的尴尬

　　我国现行的司法救助制度的立法形式并不统一，既有法律，又有司法解释和行政法规，是松散型立法。最早萌芽于1989年《人民法院诉讼收费办法》和1991年《民事诉讼法》关于“缓、减、免”条款的出现和增补入典，当时仅限于诉讼费用的缓减免，不但没有纤细的条文加以充实，更未出现“司法救助”的概念。1999年《<收费办法>补充规定》，只列举了使用司法救助的集中情形。2000年，最高人民法院出台了《关于对经济有困难的当事人予以司法救助的规定》（2005年修改）；首次提出了司法救助的概念。2007年4月1日国务院制定的《诉讼费用交纳办法》生效。我们发现，这些规定多是原则性内容，可操作性不强；另一方面，制定主体过多，导致规范之间存在效力冲突，导致司法实践中有操作混乱的现象。现行规范的制定主体包括了全国人大、国务院以及最高人民法院等多个主体。而法院作为实施主体更是制度设立的主力军，就会面临制定主体和实施主体同一的尴尬，同样会受到普遍质疑。此外，包括我院在内，不少法院都出台了关于司法救助工作的细则；这些文件虽不属于立法范畴，但是也能从某些方面说明了当前司法救助的立法混乱，规定笼统，不便操作，亟待整合。

　　(二)申请主体范围狭窄

　　目前，我院司法救助申请主体基本限于自然人。而根据最高法院《司法救助规定》第三条规定来看，司法救助的对象主要是自然人和社会公共福利事业机构，法人和非法人组织未被明确纳入。这显然不够全面，有违司法救助之本意。通常来讲，法人组织、非法人组织的资产比自然人的资产雄厚，很少出现交不起诉讼费的情况。但市场总是存在风险的，在特殊情况下，法人和非法人组织也会陷入严重的经济困境，如企业亏损严重、权利受到重大损害、遭遇自然灾害等。企业遇此困境，与他人发生纠纷，私力无法协调解决，唯有寻求司法途径维权，但因交不起诉讼费，且不属于《司法救助规定》所列之救助对象，而无法获得司法救济。因此企业可能破产倒闭，进而职工下岗失业，增加社会负担；或者因无法发放工资而引发劳资纠纷，甚至导致民事案件演变为刑事事件，影响社会稳定。

　　(三)实现方式单一

　　我院目前司法救助的主要措施是诉讼费减、免、缓，属经济救助，这与现行的立法规定一致。经济救助固然是一种极为重要的司法救助内容，它保证了经济确有困难的当事人能够进入司法程序，但对弱势群体的诉权保护仅限于此是不够的。在司法实践中，当事人的诉讼权利能力往往会因为社会背景、经济地位、文化素质的不同而存在很大的差异。即使因享受诉讼费的救助进入了司法程序，也可能由于诉讼能力严重欠缺而居于弱势，最终导致本应胜诉的司法救助当事人败诉，因此，对弱势群体而言，需要的不仅仅是一张司法程序的准人证，了解和掌握诉讼中如何正确、有效地行使诉权维护自身合法权益同样是不可或缺的需求。因此，立法上对司法救助的内容应采取广义的理解，将诉讼指导、刑事诉讼指定辩护、执行救助、诉讼保险等等充分纳入到司法救助的应有之义。

　　(四)救助标准模糊

　　尽管《司法救助规定》和《交纳办法》列举了当事人可以申请司法救助的范围，但是还不够明确具体，给具体适用带来一定的争议。如规定多次强调“经济确有困难”，但对“经济确有困难”没有规定具体的标准，什么是“经济确有困难”?什么样的情况才符合“经济确有困难”的标准?如果平时经济收入较好，起诉时暂时处于经济困难状态的当事人能否适用司法救助?法院在具体审查时较难把握，这在一定程度上导致了主观随意性，助长了“人情救助”现象的滋生，损害了司法救助的公益性和严肃性，违背了制度设立的本意。

　　(五)证明材料难以认定和把握

　　《司法救助规定》第四条，要求申请司法救助的当事人提供当地民政、劳动和保障部门出具的符合当地公民经济困难标准的证明。但这一规定，没有明确是县、市一级的所属部门，还是镇乡、街道办一级所属部门的证明，在实际操作中既给当事人及时行使诉权带来制约和困难，也给法院如何认定其证明效力带来麻烦。向县市一级政府有关部门办理证明，对当事人来讲手续比较麻烦。而且低保户和特困户是要申请办理的，有许多当事人可能符合条件，但出于各种原因，并未办理申请，这种情况县市一级部门通常不会轻易出具证明材料。为此有不少当事人仅向法院提供村民委员会(居民委员会)或乡镇人民政府(街道办事处)出具的证明，实践中有的院领导或承办法官予以认可，有的则不予认可，标准的模糊性影响了《司法救助规定》执行的统一性，使当事人对法院的司法救助工

　　二、关于司法数助工作的若干建议

　　通过对基层司法救助工作现状的分析，可以从以下几个方面改进司法救助工作：

　　一是回归立法制定主体。司法救助制度的基础思想发端于现代宪法中平等、依法治国以及社会本位等原则，是司法有偿原则的体现。它直接关系公民的诉讼权利能否有效行使。在此意义上，我们认为，应当将司法救助作为民事诉讼法总则部分的重要内容，单设一节，加以规定。至于包含诉讼费用在内的更广泛的司法救助措施，应当与法律援助制度，一同整体纳入到社会救助法的立法中去。应当注意的是，这两项立法的制定或修订主体，都应当回归至全国人大(及其常委会)。虽然国务院《交纳办法》的颁布实施是司法救助制度法律化的重大突破，但是司法救助立法的归宿仍然是《社会救助法》的统一立法，作为国家“司法福利”加以规制。而民事诉讼法的修订，也应当参考社会救助法中与诉讼费用减缓免的相关内容，以免在法律之间产生冲突。

　　二是合理负担司法救助成本。首先，确定政府拨款是司法救助经费来源的圭要渠道，特别是司法救助专项基金的主要来源。司法救助既然被界定为一种国家司法福利，这就决定了政府应当成为经费的主要提供者。原因是司法救助作为对社会弱者维护自身合法权益的扶持；本质上是现代法治国家应承担的一种国家义务，是法院不能承受之重。其次，允许和鼓励社会资源的有力补充，特别是鼓励社会团体参与募集资金。应将工、青、妇、残联和慈善组织等社团纳入政府司法救胁工作体系，走社团司法救助工作与政府司法救助工作相结合的路子，较稳定地接受社会捐赠，弥补政府司法救助机构主体力量和经费的有限性。再次，可以引入诉讼保险制度，即投保人通过购买确定的险种（诉讼险），在自己与他人发生诉讼时，由保险公司通过理赔方式向投保人支付诉讼费用。通过诉讼保险制度的推行，将当事人承担的诉讼费用风险向社会分化，使当事人摆脱沉重的讼费负担。这种分担使当事人接近正义的机会大大增加。

　　 三是扩大司法救助适用的范围。在申请主体上，应当将法人和其他组织纳入，体现诉讼平等精神。我们认为，以下几类单位应该成为司法救助的申请主体：非营利性的社会公益机构、资不抵债、濒临破产的国有企事业单位（这主要是考虑到国有企事业单位本身并非资产所有者，再加上特定社会现实和这类单位所担负的社会责任，立法可将其列入受救助主体)，符合法律规定的其他情形的(这一概括性规定可参照《德国民事诉讼法》第116条内容为审查标准，以保障特殊情况下公共利益受到侵害的情形)。在案件类型上，司法救助不应局限于刑事、民事、行政案件，应当包括国家赔偿案件、刑事自诉案件，探索刑事受害人国家赔偿、刑事自诉案件当事人指定辩护等措施。此外，民事、行政案件中的司法救助不应局限于诉讼费用的减免，还应设立包括释明、指导诉讼等在内的更多种类的保障胜诉权的措施。

　　四是科学设立司法救助审查程序。通过比较，我们发现，我国现行规定中对于审查程序的规定过于简陋，未规定对方当事人听审的权利，且都要求申请人以书面方式提出，加上颇为繁复的审批程序，是职权主义审判模式的反映。我们认为可作如下改进：一是在审查主体方面应将权力进一步下放，交由办案人员确定；二是借鉴德国关于对方当事人获得听审的权利，以保障程序公正；三是对于申请情形，法院有要求申请人释明的权力。四是可以借鉴我国台湾地区，由第三人出具保证以免除申请人释明。

　　五是增加规定司法救助撤销与救济制度。防止权力滥用和保护弱势群体是民事诉讼救助制度所追求的两项基本价值，不可偏废。我们认为，可撤销的情形宜原则上规定为：1、申请人以欺诈、威胁的方式获得诉讼救助的；2、申请人的经济状况在诉讼进行的同时已经恢复的。民事诉讼救助可部分撤销，也可以全部撤销。对于救济条款的增加，我们建议，需改革现行各个规范关于裁决形式的规定：即由要求法院以决定的方式作出有关司法救助申请的裁决改为以裁定的形式作出。并规定对于该裁定，当事人可以提出上诉，这样可以更有效的保障当事人的诉讼利益。

　　六是实现与法律援助的整合。1、建立县市级贫困人员数据库，由民政局统一建立并管理数据库，向社会公示；一般情况下，只有先进入数据库，才能享受法律援助和司法救助，从而有效地避免证明文件审查标准不统一。2、将法律援助和司法救助并轨立法。国外先进的立法例表明，我国现行的司法救助制度过于狭隘，应当采纳广义的司法救助理解，将之与法律援助整合，实现社会救助的统一立法。3、统一司法救助和法律援助的审查标准和确定程序。设定一项告知程序，即申请人单独申请法律援助时，获得批准后，受理法律援助机构应当告知申请人可以向有管辖权的人民法院申请司法救助；反之，同样适用。确立一个审查原则，即“一个机构审查批准，另一个机构对批准受理的将不再做实质性审查”原则。4、加强与司法行政机关的沟通联系，取得司法行政机关的理解与支持，实现相关信息的共享，切实提高司法救助工作的效率。