公益诉讼是指公民、法人或其他组织特别是法定的国家机关，以保护公共利益为目的，依照法律的授权，对违反法律、法规侵犯国家、社会公共利益的且与自己无直接利害关系的行政行为，以自己的名义向法院提起行政诉讼的一种诉讼类型。我国现行行政诉讼制度是公民、法人或其他组织对自身权益寻求司法救济的制度，属于一种对人不对事的主观诉讼。原告所请求保护的权益只能是自身的权益，而不能是公共利益。人民把管理国家事务和社会事务的权力委托给国家机关行使，当国家利益和社会利益受到侵害时，公民个体权益也同时受到了侵害，公民应当有权依法行使诉讼请求权，保护社会公众利益，实现对自身权益的合法维护。行政公益诉讼可以使人民参加国家事务管理与监督的法律权利得到实现。它运用司法手段保护国家和社会公共利益，规范行政执法，从而维护法律的严肃性和权威性。行政公益诉讼形式在我国目前还未被立法者所承认，但通过对西方法治国家行政公益诉讼制度的考察和法理思考可知，在我国建立行政公益诉讼制度有理论之基础，现实之需要，也是国际上诉讼制度发展的必然趋势。

关键词  

    公益诉讼 公共利益 利害关系

    公益诉讼是相对于私益诉讼而言的,公益诉讼依其客体的不同可分为行政公益讼、民事公益诉讼和刑事公益诉讼。由于行政公益诉讼是针对国家公权机关侵害社会公益行为提起的诉讼,所以,它是公益诉讼的一部分。公共权力部门是国家的代表,与其他社会主体相比处于绝对强势的地位,其违法行为对公共利益产生危害的可能性也就最大。而其他社会组织或者个人危害社会公共利益的行为,在一定程度上也可以说是由于公共权力部门的管理缺位或者管理不力造成的。因而,相比较而言,在公益诉讼中,行政公益诉讼的意义最为重大。目前,我国尚没有建立行政公益诉讼制度, 行政公益诉讼作为行政诉讼的一种特殊类型，对其提出了更高的要求。因此，本文仅对行政公益诉讼的内涵作初步探讨。

    一、公共利益的界定

   （一）公共受益性是公共利益的根本特征

    在判断一个案件是否涉及“公共利益”时,应当看这个案件是否具有公共受益性。纵观各国立法和行政实务,许多国家对于公共利益“公共性”的理解都日益宽泛,凡国家建设需要、符合一般性社会利益、公众可以从中受益的事业,都被认为具有公共性。例如生态环境、国民健康、教育、公共设施、公共交通、公共福利、文物保护等公共事业。随着我国法治进程的推进,公民的法治意识明显增强,更多人愿意拿起法律武器来维护自己的合法权益,国家也采取种种措施鼓励公民通过诉讼解决纠纷。但是,在实践中以“公共利益”受损为理由寻求司法救济的情况屡有发生。而公共利益是一个高度抽象、易生歧义的概念,如果不严格限定,极易出现滥用现象。因此,在鼓励各主体为保护公共利益提起公益诉讼的同时,也必须防止滥用诉权现象的发生,以节约宝贵的司法资源。

   （二）一般意义上的集体利益不能算作公共利益在行政公益诉讼中,一些人容易把某一部门的集体利益看作公共利益。如果按照公共利益的概念严格区分的话,只有那些服从于整体利益和国家利益的集体利益才能属于公共利益。集体利益与公共利益既有联系,又有区别。从联系来看,公共利益是一定社会共同体中全体成员或大多数成员的利益,国家和集体均是社会共同体的一种。从这个意义上说,国家利益、集体利益都是“公共利益”,只要集体利益服从整体利益和国家利益,它就从属于公共利益的范畴。但是,就它们之间的整体关系而言,集体利益与国家利益、公共利益却存在着重要区别,小的社会共同体的利益,只能属于局部利益,而不是公共利益。例如,一个地区、一个单位、一个组织的“公共利益”(集体利益)相对于国家的“公共利益”(国家利益),就不一定是公共利益,而只是局部利益。

    二、行政公益诉讼的概念

    行政公益诉讼是指公民、法人或其他组织特别是法定的国家机关，以保护公共利益为目的，依照法律的授权，对违反法律、法规侵犯国家、社会公共利益的且与自己无直接利害关系的行政行为，以自己的名义向法院提起行政诉讼的一种诉讼类型。

    对此新型的诉讼制度，各国称谓不一，诸如民众诉讼、公民诉讼等等。但其所指涉的内涵却是大同小异的。如果立足于行政法制领域，它主要是指本案所争标的与原告没有直接利害关系，而被诉行政行为损害的是公共利益。此处的“没有直接厉害关系”，是指被诉行政行为未“直接损害”原稿自身的利益。因为宪政意义上的损害必然涉及间接损害私人的利益。而此外的非直接厉害关系人，并不限于公民个人，还包括各种社会团体和法定的国家机关。诉讼的对象是国家机关及其公务员，接受审查的是国家机关的行为和不行为，多数表现的是不行为。因为受害者是国家或者全体人民，侵害人本身就是这种利益的法定守护人，所以行政公益诉讼应主要为制约行政性权力而设。

    三、行政公益诉讼的特征

    1、诉讼目的的公益性

    这是行政公益诉讼区别于私益诉讼的一个明显标志。行政公益诉讼是以保护国家利益和社会公共利益为直接目的，但最终目的是为了促进公平正义，保障和平与秩序。行政公益诉讼以着重保护公共利益为其本质特征，凡是侵犯公共利益的违法行为均在行政公益诉讼的可诉对象之列。

    2、起诉主体的特殊性

    提起诉讼的公民、法人或其他社会组织通常是非法律上的直接利益关系人，即原告一般是与被诉的行政行为或不行为没有直接利益关系的组织和个人，他们依据法律授权，以自己的名义提起诉讼。因此，行政公益诉讼原告资格的确定并不是以法律上的直接厉害关系为标准，而是一国家利益和社会公共利益受到某种危害为依据。

    3、诉讼的功能具有明显的预防性质

    因为行政公益诉讼的提起不以发生实质性的损害为要件，即对公共利益的侵害不需要现实地发生，只要根据有关的情况合理地判断其具有发生侵害的可能性即可提起诉讼。从社会角度看，行政公益诉讼实际上是用较小的司法投入保护了更大范围的社会利益，节约了司法成本。

    4、行政公益诉讼判决的效力并不仅限于诉讼当事人

    在行政诉讼中，一般会有不特定的多数人依法享有原告资格，而有法院提起诉讼的可能是其中的某个人或某些人，在此情况下，法院判决的效力并不仅仅局限于诉讼当事人，而是及于所有的具有原告资格的人。

    四、建立行政公益诉讼制度的必要性

   （一）建立行政公益诉讼制度，是完善法律制度的需要

    从目前行政诉讼理论和行政执法、司法的实践看,很有必要在《行政诉讼法》中确立公益诉讼制度。首先,行政诉讼法的立法宗旨决定了行政公益诉讼的必要性。我国行政诉讼的立法宗旨有两个,一是保护公民、法人和其他组织的合法权益,二是确保行政机关依法行政。行政诉讼法的两个宗旨表明,行政诉讼法既应有私益之诉,也应有公益之诉,在这一点上现行《行政诉讼法》显然有违其立法宗旨。其次,建立行政公益诉讼制度是行政诉讼受案范围拓展的要求。我国目前只有《行政复议法》规定了对抽象行政行为的司法审查,且仅限于规章以下的规范性文件; 抽象行政行为的显著特征就是对象的不特定性,若从我国现行的行政诉讼原告资格制度来看,这种对象的不特定性将导致司法实践中抽象行政行为无法被审查,而行政公益诉讼制度不失为一种较好的选择。

   （二）建立行政公益诉讼制度，是遏制公共利益损害日趋严重的需要

    在我国,需要通过行政诉讼保护的情形和种类很多,大致包括国家公共利益,公众或群体公共利益,公平竞争的公共秩序等。目前行政公益诉讼在我国具有巨大的针对性,最直接的原因在于现实生活中存在大量公益被侵犯而得不到司法救济的情况,其中尤以下列五种情况为典型: (1)国有资产流失(2)环境污染和破坏(3)土地开发中的不合理利用问题(4)政府在公共工程的审批和招标、发包过程中的违法行为(5)政策性价格垄断行为。 

   （三）建立行政公益诉讼制度，是“民治”的需要

    当前,对于法治比较盛行的说法是法治首先是“治官”不是“治民”。以公权来制约公权仍然是不彻底的,靠不住的,难免会产生假政治、官官相护的现象。其实,“治官”的真正主体应该是“民”,也就是说,制约公权力的真正主体是私权力。“我们所说的法治,不应该是治民,而应是民治,就是由人民当家作主治理国家。”“民治”二字精练而深刻地揭示了法治的本质。只有由民来治官,“治官”才会彻底,才有可能形成一个高效、廉洁的政府。而行政公益诉讼制度正是一种通过诉讼方式实现“民治”,实现私权对公权制约的比较理想的方式。

  （作者单位：怀远县人民法院）