一、纵观世界各国，强制执行都已经单独立法
执行权是具有独立性的，某种意义上说，执行权的实施也是最能体现法律和法院权威性的地方，因此执行程序有必要单独立法。我国的有关执行程序的内容，是作为民事诉讼法的一个章节体现的，还有零星体现在其他法律、司法解释中。民事执行的现有法律渊源主要是《中华人民共和国民事诉讼法》和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》(以下称《民诉意见》)、《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（以下称《执行规定》）、《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》（以下称《查扣冻规定》）和《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》（以下称《拍卖变卖规定》）、最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》执行程序若干问题的解释（以下称《执行程序的解释》）。2007年10月28日修改前的《民事诉讼法》关于民事执行的规定为30条（第207条至236条），修改后的《民事诉讼法》关于民事执行的规定为34条（第201条至234条）。而《民诉意见》、《执行规定》、《查扣冻规定》、《拍卖变卖规定》、《执行程序的解释》则有296条之多，其中《执行规定》就有137条。位阶较低的司法解释在条目数量上取得了绝对优势，在司法实践中更是如此。考虑到《民事诉讼法》制定时的情势、施行后的新变化和至今仍在奉行的“宜粗不宜细”的立法政策，这一现象可以理解，但理解不等于可以对其导致的消极后果视而不见。
二、现阶段的“执行难”问题迫切需要强制执行立法
现阶段的“执行难”问题，已经引起党中央和社会各部门、社会各界的高度重视和极大关切，每年在召开“两会”时，都有不少人大代表、政协委员提到法院的执行工作问题，有的是“个案”，有的带有普遍现象。可能较多的是对法院执行不太满意的方面。我国从事法律研究、法律教学、法律实践的很多法律专家、法律界人士早已关注这个难题，多年来都在呼吁强制执行立法的事情。“执行难”表现也突出彰显强制执行立法的迫切性与必要性：
1、协助执行案件时，很多单位的态度都是不冷不热的，有些单位以领导不在等理由不予办理。而现行法律对不协助执行的规定又太原则、笼统，缺乏可操作性。即使法院对拒不协助单位下达处罚决定后，又会遇到地方政府等“实权部门”的干扰甚至“压力”，使得法院工作进退两难，同时法律的权威性、法院的尊严受到挑战。笔者所在的法院曾经因一债务案件向当地某部门扣留该单位一职工的工资及买断款，在向该单位送达协助执行通知书后，该单位拒不履行协助义务，将到账后的款项擅自发给该职工，导致该案执行不能，造成当事人上访、信访。鉴于协助单位的行为，我院依法向其下达限期追回通知，可是该单位对我院的法律文书不闻不问。随后我院又向其送达了罚款决定书，这时才引起该单位的惧怕。该单位于是找了有关行政领导出面“协调”此事，由于当时法院的人、财、物都是县里统管，考虑多种因素，最后导致法院的强制执行措施未能实施。因此，执行机构只有能够排除各方压力、阻力，依法行使法律赋予的职权，并最终使法律所规定的东西能够真正落到实处，才能真正做到执法必严、违法必究。要达到上述效果，也必需通过执行强制立法及立法后的相关配套制度才能实现。
2、开办公司、企业人员在企业陷入困境或被起诉后，抽逃资金、资本，金蝉脱壳又成立另一家公司。他们又会用新成立的公司吸引“外资”，如法炮制，一班人马，多块牌子。这样可能形成系列案件。即使诉讼后法院采取查封、扣押、冻结等措施，由于多家法院多次轮后查封、扣押，也会给财产的处置带来很多困难，需较长时间才能将司法程序进行完毕。浪费了大量的司法资源才能分配、处置。还有可能走了一大圈程序后，财产处置不掉，让被执行人捡了个大便宜。
3、很多挂靠单位，例如汽车运输公司，多为皮包公司，从成立那天开始，就开始谋划如何规避法院的执行。他们大多没有固定资产，公司账面上也没有多少流动资金，办公地点登记在别人名下，有的公司法定代表人登记为与公司实际经营不相干的人员，有的年龄可能已有70、80岁左右的高龄，法院在对这些法定代表人实施拘留措施时，公安部门会以超过70岁不能采取拘留措施为由，拒绝关押。因此，拘留措施发挥不了作用。平时公司与他人之间的资金往来都是通过其他法院不能控制的渠道进行的。公司的注册资金在公司成立后即被抽回使用。最后一旦形成诉讼，挂靠单位几乎没有什么财产可供执行。
4、现在法院的查询权限受到很大限制，与很多国外法院、检察院司法查询权利相比要小的多。法院执行人员权利较小，与公安部门刑事侦查人员相比，在执行中会受到更多阻力，由于执行人员的权利受限，因此执行人员外出办案执行、调查取证处处碰壁，。
5、执行法律制度存在很多缺陷和不完善之处，如执行财产时，对被执行人及其扶养的亲属所必需的生产、生活资料如何认定。由于相关法律及司法解释规定的太笼统、模糊，可操作空间较大。有人认为被执行人所有的粮食、农业机械、住房等属于必需的生产、生活资料，不管粮食多少、农业机械的用途和价值、房屋的大小及位置，在无其他可供执行的财产时，就认定案件为无财产可供执行案件并决定终结本次执行程序。而有的执行人员在执行类似案件时则通过留足口粮、变卖农业机械、将房屋以大换小或换地段等方式将案件执行掉，并能收到良好的社会效果和法律效果。
执行案件的执行程序其实是较多的，特别是在一些复杂、疑难案件中反映尤为突出。执行程序所涉及到法律知识特别零散的分布在法律、法规、司法解释、最高人民法院内部规定甚至高级人民法院、中级人民法院内部的规定之中。有时这些规定有冲突的地方，执行人员在适用时，感到无所适从。按照法律规定，上位法优于下位法，新法优于旧法，但由于法院内部人员对法律认识不同，加之执行法律规定的较为混乱，使得执行人员在适用法律时很为难。
执行通知书的缺陷。依《民事诉讼法》第216条和《民诉意见》第254条规定，当事人拒绝履行发生法律效力的民事执行根据的，人民法院应向当事人发出执行通知，在执行通知指定的期间被执行人仍不履行的，应当强制执行。如此一来，通常情况下，民事执行程序启动后，通知被执行人自觉履行成为强制执行的前置程序，强制执行不能首先进行。有执行通知未必有强制执行，但有强制执行必有执行通知。2007年10月修改后的《民事诉讼法》增加规定“被执行人不履行法律文书确定的义务，并有可能隐匿、转移财产的，执行员可以立即采取强制执行措施（《民事诉讼法》第216条第2款）。在逻辑结构上，这一新增的法律规则采取“可为”之行为模式，使得法院不经执行通知程序而直接采取强制执行措施具有选择性而不具有强行性；在适用范围上，其将“可能毁损、处分财产”的情形排除在外，而“毁损、处分财产”比“隐匿、转移财产”更容易造成民事执行的被动或落空，如此的设计不能解释为“举轻以明重”，是立法粗陋与草率的表现。在判断标准上，“可能隐匿、转移财产”属于主观性标准，证明起来比较困难。这三方面的原因使得法院不经执行通知程序而直接采取强制执行措施不具有常态性，只能作为例外存在。由此可以说，民事诉讼法这一新增规定不会对现有的执行通知制度形成颠覆性的否定，在绝大多数情形下，通知被执行人自觉履行仍将是强制执行的前置程序。但是，法院向被执行人下达执行通知书就等于向其下达“逃跑书”、“转移财产书”，导致最后的“执行难”。
6、最高法院出台的限制高消费行为，对一些案件的执行起到了一定的积极作用，对解决某些特殊群体案件起到了一些震慑作用。但是该规定太过于笼统，执行人员在具体实施中难以操作。仅凭出台司法解释所规定的一些条文，在司法实践中很难发挥法律威慑力。如果在强制执行立法中以立法的形式对限购令的具体实施行为予以明确，并对不遵守限购令的被执行人和有关单位实施法律制裁或行政处罚，让全社会都对“老赖”提高警惕，让老赖群体逐渐失去消费市场，我们的执行工作将会迈上一个很大的台阶。这方面重庆市法院所做的实践收到了较好的社会效果和分理处效果。
三、破解“执行难”的实践经验及措施为强制执行立法奠定了基础。
中共中央、各级党委、政府、各级法院针对“执行难”所采取的措施和司法实践取得的经验已经为强制执行立法奠定了基础。为解决法院的“执行难”问题，中共中央于1999年下发11号文件，党的十六大报告中又向全党提出解决人民法院执行难的政治任务，2005年12月26日中央政法委又专门下发了《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》。最高法院建立执行工作长效机制这一思想提出以后，各地法院做了不少实践与创新。最高人民法院为了解决执行难问题，联合中纪委、监察部关于把领导干预、采取地方保护、有义务协助不协助这几类情况纳入到纪检监察对象的监察内容上去。中央纪律检查委员会曾下发通知将以下几个方面的问题纳入纪检监察的范围：一是滥用权力打招呼、批条子、强令等方法非法干预、阻碍法院依法执行案件的；二是煽动群众，暴力抗拒执行的；三是负有法定协助义务协助法院执行案件职责、拒不履行协助执行义务的。可以说，近些年谋求“执行难”之法治外解决的努力从未间断。在此背景下，有关某行政区域内首起“老赖”被判刑的案件间或见诸媒体，如2006年南昌清山湖区法院判决的沈德荣案和郑州二七区法院判决的贾木旺案、2007年天水秦州区法院判决的姚占峰案。此类的报道以“首起”为关键词，多是称赞的口吻和新奇的态度，这虽然有利于提醒民众注意民事执行权威的存在，但恰恰间接的从反面说明刑事制裁长期以来应对妨害民事执行行为的不如人意和缺位。所以，加大对妨害民事执行行为的刑事制裁不是一个不当越位的问题，而是一个合理归位的问题，具有正当性。
各地法院的实践：在摸索解决执行难问题上，各地法院特别是一些发达地区的法院做出了许多积极、可行性的探索。如有的法院联合当地工商、银行、公安、房地产、国土、发改委、规划等部门通过征信系统对涉诉的个人、公司采取列为“黑名单”的方式，限制这些人的行为。法院的司法系统与上述单位征信系统联网，这些个人、公司一旦产生诉讼，在诉讼未能了结之前，不得进行新的公司注册，不得在银行开立帐户，不得进行投资等行为。在这方面广州、南京、北京等地的一些法院所进行的实践能给执行立法提供很好的借鉴。有的法院经过调研论证，在当地党委、政府领导下，会同公安、工商、劳动、国土、建设、公路、交通、银行、税务、证券等部门建立了执行工作社会联动机制，使被执行人在没有履行法律义务前，各种民事行为都会受到必要的限制，最终不得不乖乖地履行义务。这种做法所收到的效果也给强制执行立法提供了实践基础。
四、全国法院系统在办案过程中所遇到的阻力和人身受到的伤害、威胁呼唤强制执行立法尽快出台
纵观全国法院系统，每年在办案过程中法官受到围攻、辱骂、伤害的事情时有发生。有的法官还为此献出宝贵的生命。但是真正被绳之以法的不法分子又能有几人，在这种情况之下，法官似乎变成了“弱势群体”。 江苏仪征法官惠金阳于2007年1月29日、30日在山东莱芜因执行诉讼保全裁定被被告非法拘禁14小时，河南南阳法官于3月20日、22日在湖北荆门因办理划扣手续先后两次被围攻。这两个新近的案例以“被执行人采取暴力的方式公然抗拒执行”为共同特点，反映出民事执行已有的制度风险以及这种制度风险可能不断扩大的趋势。在现有的执行体制下，作为国家审判、执行机关，遇到暴力抗法的，法院一家的力量显得太薄弱了，即使有公安等部门到场协助执行，这些机关也不会真正当作自己部门本职工作一样出人出力，而仅仅是到场协助稳控局面。
五、立法过程中的建议
1、扩充法院执行人员的权力。西方国家法官的权力是很大的。我国的国家制度与西方国家不同，但是西方发达国家的司法制度经过几百年的发展、完善，现在已经形成较为成熟的法律体系。我们的执行人员，在执行案件过程中由于受到多种因素的制约，行使执行权力受到很多约束，总感觉到权利行使过程不顺畅。同时由于执行工作的特殊性，执行人员的个人人身安全甚至家人的人身安全时常受到威胁，也给执行人员执行工作带来后怕性。因此，强化、完善执行人员在执行公务过程中的权力是有必要的。
2、加大对妨害执行行为的刑事制裁。现代的司法以正当性和合理性十足的说服为基础形成权威的地位，这种说服主要借助民事执行而最终实现，由可能状态转变成现实状态。司法大厦若想稳如磐石，必须立场坚决、千方百计、不惜代价的强化民事执行权威，对妨害民事执行行为进行刑事制裁是其中最严厉且不可或缺的组成部分。在风险成为当代社会的基本特征后，刑法逐渐蜕变成一项规制性的管理事务。作为风险控制中的组成部分，刑法不再为报应与谴责而惩罚，主要是为控制风险进行威慑；威慑成为施加刑事制裁的首要理由。通过刑事制裁的理性归位与合理完善来预防和消除民事执行的制度风险，保持刑事制裁的足够震慑力，是为强化民事执行权威提供刑罚保障。
根据《民事诉讼法》的规定，妨害民事执行的强制措施有拘留和罚款两种。对强制措施的过分倚重容易导致对其功能的过分相信和对其局限的认识不清，即便罚款的数额已经大幅提高和司法拘留的期限大幅延长。这一方面是因为考虑到社会的一般经济水平、我国东部与中西部地区的差异和城乡收入差距等诸多复杂因素，罚款数额的统一确定只能接受“木桶效应”，而这种“就低不就高”的罚款数额对很多当事人仍然将是无关痛痒；另一方面是因为过长的司法拘留期限将与短期自由刑形成交叉关系，挤压短期自由刑的生存空间，促生违背罪行法定原则的事实性刑罚，同时也将因为其决定程序不如短期自由刑正当而容易招致指责。对刑事制裁的备之不用，使得刑法对民事执行的保障功能大打折扣，而刑罚特殊预防功能的缩水将延伸性的导致刑罚一般预防功能的虚无，使民众发自内心的对民事执行的敬畏越来越少。只有理顺强制措施与刑事制裁的关系，才能让二者相互配合、各尽其能。拒不履行判决、裁定罪的主体难以涵盖协助执行人，妨害公务罪的客观方面局限于以暴力、威胁的方法阻碍国家机关工作人员依法执行公务而将以不作为的方法阻碍国家机关工作人员依法执行公务排除在外，让实施了达到犯罪危害程度的妨害民事执行行为的人得不到应有的制裁。一个主权民族的法院应该靠尊严来维护，而这种尊严正是这个民族的尊严。阻碍法院依法执行公务的行为是一种典型的挑战和亵渎法院尊严的行为，刑法在进行刑罚评价时应与阻碍其他国家机关依法执行公务的行为有所区别。所以，在强制执行立法过程中，还需通过刑事立法的完善来提高妨害民事执行相关罪名的法定刑上限，其次要扩大妨害公务罪在客观方面的适用范围，最后要从重处罚阻碍法院依法执行公务的行为，加大对妨害民事执行行为的刑事制裁。
（作者单位：禹会区人民法院）