一、公共政策的基本特征

   （一）公共政策的公共性

    公共政策的本质特征就是其公共性。任何社会对于公共服务的目的而指定的规定、措施都是代表公共利益的，而不是代表少数人或者个别人的利益的[1]。首先，从公共利益规范的内容来看，它面对的是社会公共问题，政府部门必须去解决这些社会公共问题。这些社会公共问题往往带有普遍的关联性，因而这种关联性对政策的公共性提出了特殊的要求，必须考虑到最广大公众的需求，才能制定出和谐发展的公共政策。

   （二)公共政策的价值性

    任何公共政策都是价值的选择。尹斯顿的著名定义是“政策是对社会价值的权威性分配“这是因为，社会价值是社会公众的生存根本，价值是公众生存中孜孜以求的目标。几乎所有重大的社会问题都是和社会价值的分配相关的，而解决这些公共问题的公共政策就扮演着价值调配的角色。

   （三）公共政策的权威性

    公共政策的权威性首先表现在作为最大的公共机构的国家政府在享有决策资源，综合运用专家智库，收集社会信息方面的权威性地位。没有任何组织能够具有国家政府这种优势可以站在社会的制高点上制定更加具有宏观调控能力的政策。另一种权威性的含义是指政府机构享有警察权威可以对一些政策实行强制执行。

   （四）公共政策的动态性

    公共政策有一个生命周期[2]，这种生命过程就是其动态性。首先公共政策要经过政策制定、政策执行、政策评估以及政策监督、政策终结等过程。这种过程反映了公共政策的周期性。其次，公共政策的动态性还表现在它本身的不断完善和对外部环境的适应方面。决策在执行过程中要不断的调整，不断的完善，这样才能有效地实现公共政策的目标。

    二、从武汉“麻木”事件 [3]看公共政策过程中的问题

    武汉的“麻木”可谓“历史悠久”。1888年，人力三轮车首先出现在汉口租界上。1936年，武汉出现了三轮脚踏车。从上世纪80年代到90年代，武汉三镇陆续出现了一批从农村进城的人和下岗失业人员。这些人几乎都身无长技，在找寻生存之道的过程中，他们发现了三轮车和自己双脚的价值——做起了三轮车载客生意，武汉人称之为“麻木”。每天几万辆“麻木”穿梭于大街小巷，构成了武汉街头一道独特的风景。据统计，从1997年到2003年，武汉市的非法“麻木”超过3万辆，加上合法的“麻木”，总数超过5万辆。长期以来，围绕着这数万辆“麻木”，事实上形成了一个相互交错的利益关系网。挤占道路、危及安全、影响秩序、污染环境、损害市容，成了“麻木”最为人诟病的问题。从1990年代初开始，交警开始对“麻木”实行整治。但到了1997年，武汉市才决心“动真格”，当时采取的是强制式的行政管理方式，即上街强行收缴“麻木”，但“麻木”市场的混乱并没因此而解决。2000年，武汉决定再次整顿“麻木”，但由于各方面的原因，渐行渐弱，也没能够彻底解决“麻木”问题。

    2003年年初，武汉市《政府工作报告》刚提出把妥善解决“麻木”问题作为工作任务，不再沿用过去屡试不灵的简单化的、强制性的、甩包袱式的作法，处理原则改为“依法整治、有情操作、回收车辆、帮助择业”。当年6月24日，武汉市政府郑重宣布：“麻木”时代结束。仅用半年就解决了近3.7万台合法“麻木”和无法统计数量的非法“麻木”问题，武汉市的这一做法，轰动全国，新型政府形象呼之而出。前两次“禁麻”之所以失败，表面上看是政策执行方式过于简单，行政相对人不配合所致。但个中原因却要远比这复杂得多。一言以蔽之，这是一种简单的公共管理方式，具体而言，存在以下几方面的问题：

   （一）公共利益理念上存在误区

    公共利益往往是抽象的，但并不必然是神圣的。在公共选择学派来看，所谓公共利益不过是私人利益的总和。830万武汉人的城市形象确实是公共利益的表现形式；不到10万人的生活依靠也可以看作是私人利益的表现形式，问题在于两者之间孰重孰轻？如果公共利益的存在方式千差万别，但有一点是肯定的，即利益具有可交换性，或者是可交易性，如此便为各种利益主体进行谈判和妥协提供了前提。如果830万人的城市形象确实在利益总量上大于10万人的生活依靠，那么在两者利益之间的交易之后整个社会仍然可以得到利益剩余。这也正是第三次“禁麻”成功的关键所在。否则，以所谓的公共利益的名义作出的政策，就是不合理的[4]。

   （二）政策制定的合法性不足

    前两次“禁麻”政策可以看作是政府依靠法定授权所做的决策，但缺乏足够程序上的合法性。也就是说政府依靠法定授权但没有依法定程序作出决策。当然，在这方面，当时的法律法规过于笼统没有作出详细的规定，但并不意味着政府可以任意作为。否则，如前两次“禁麻”那样，政府动员并耗费了不少政策资源与政策执行，不仅没有达到政策目标，反而破坏了政府与民众的信任关系。

   （三）政策执行中存在的问题

    首先表现为政策执行者素质不高，执行行为简单粗暴。政策精神乃在于维护或提升城市形象，以简单粗暴的方式强行收缴三轮车，以至于大街上“追追跑跑、打打夺夺”，毫无形象可言，如此作为，显然有悖政策精神。其次，是政府宣传解释不足。前两次“禁麻”也许做了很多“宣传”，但这种“宣传”不过是高压式的通知或通牒，而非对政策精神、意义的解释，至于心平气和、平等相待、耐心细致的解释就更谈不上了。第三，是公共权力腐败导致政府形象严重受损。部分行政主体假“公共利益”之名而寻一己之私利。当然行政相对人不配合也是一个重要原因。

   （四）政策目标以及政策效果的可质疑性

   “告别麻木”与维护、提升城市形象并不是相同的概念。“麻木”泛滥，无序经营确实有损城市形象，但取缔并不意味着就是更好的城市形象。毕竟“麻木”是武汉独有文化意蕴的现象，是武汉城市文化的一个缩影。

    三、影响我国公共政策有效性的因素

   （一）我国公共政策制定过程中存在的问题

    1.决策系统有待进一步改进

    由于我国行政体制在纵向上实行地区管理与部门管理相结合的的“条块并行”体制，中央政府和地方政府的决策权除了具有宏观与微观、全局与局部的总体性差异外，在决策的目标结构序列上也有所不同，在长期实践中，存在权力过于集中于中央政府的现象[5]。

   （1）中央政府的政策制定需要经过多层次的转换才能到达实施者那里，往往由于各种原因导致信息扭曲与政策变形。

   （2）集权造成行政程序复杂化。经常一个简单的政策问题，需要逐级请示。从而造成行政效率在政策制定过程中大打折扣，导致一些公共政策制定出来后往往已经不能适应社会的变化。

   （3）权力过于集中，地方政府没有足够的自主权，在权责不清的状况下，一些行政主体对于有利可图、易出政绩的政策问题争相办理，而对于棘手的问题则相互推诿。重复建设、盲目跟风、一哄而上的想象就不可避免。

    2.智囊系统的作用有待进一步的发挥

    成功的公共政策离不开智囊机构的支持与辅助。我国政策制定中虽然有这方面的经验，但更多的是反面的教训。一些重大的决策并没有经过科学的论证和规划。智囊机构在政策咨询中独立性较弱，往往顺应领导个人的智慧和经验。例如，一些大型工程由于方案规划不合理和个别领导的“拍脑袋”给国家带来了巨大的损失。

    3.公共政策制定的合法化过程有待进一步完善

    此方面的问题突出表现在：首先，政策制定过程中公众参与不够，群众路线流于形式。其次，公开听证不同程度的存在走过场现象。例如，一项社情民意调查中心此前调查表面，认为听证会流于形式，作用不大的比例超过70%。听证会的名不副实，必然导致市民的厌恶，从而参与的积极性受损，公共政策的合法性也难以保证。

   （二）我国公共政策执行过程中存在的问题

    1.政策规划障碍

    公共政策执行本身是一个及其复杂的过程，公共政策执行往往要受到很多因素的影响和制约。主要表现在以下几方面：

   （1）政策方案不合理

    首先表现在,政策针对性不强。没有针对客观的社会问题,表现在政策规定的各项内容没有反映客观存在的现实情况,政策所规定的各项行为不符合客观事物的发展规律。其次表现是政策目标缺乏合理性政策目标缺乏合理性主要表现为两种形式,一是政策目标定得过低,即使政策目标完全实现,也无法解决政策问题;二是政策目标定得过高,政策执行容易受到现实条件和政策资源的制约,同样无法达到预期的目的。在这种情况下,如果不进行科学的分析,盲目给政策设定最完美的,但却是不合理的政策目标,也是影响政策执行效果的重要因素[6]。

   （2）政策方案模糊

    政策方案具体明确是政策执行有效的关键所在，也是对政策执行进行评估和控制的基础。含糊不清、模棱两可的政策会给政策执行主体带来方向上的不准确，不仅在实际中无法执行，而且会导致政策执行过程中出现一些不必要的漏洞。

   （3）政策稳定性差

    所谓政策的稳定性是指公共政策在其有效期内处于一种相对稳定的状态。政策缺乏稳定性会导致政策体系结构性紊乱,影响政策目标群体的某种法定权利,导致政策目标群体对于政府不信任和抵触情绪,政府与政策目标群体关系紧张甚至是对立,最终使政策执行无法达到预期的效果。更为严重的是这种对立极易导致政府权威的丧失,对未来其它政策的执行也造成极大的障碍。

    2.政策以外的障碍性因素

    (1)政策执行主体素质有缺陷

    政策执行主体是政策执行的直接实践者,它是影响政策执行的最直接的因素,在政策执行中来自政策执行主体的障碍性因素主要有：首先,政策执行人员的素质有缺陷。政策执行人员的素质有缺陷,导致对政策理解不清,甚至出现腐败现象,必然影响政策执行效果。其次,在政策执行的过程中,政策执行人员对政策问题的理解至关重要,如果对政策认识不够、理解不清,就难以正确、全面地执行政策,极易导致政策执行的失误。

   （2）政策目标群体因素

    政策目标群体是政策直接作用和影响的对象。政策能否成功,并不是政策制定者和执行者一厢情愿的事情,它与目标群体有着直接的关系。目标群体是否能认可和接受政策,是决定政策成功与否的关键因素

   （3）政策资源障碍

    无论政策的本身制定有多么理想，如果缺乏必要的用来执行的资源，政策执行的结果也很难达到政策规定的要求。就政策的有效执行而言，它所需要的资源主要包括物力资源与财力资源、人力资源、信息资源和权威资源等四种。

   （三）我国公共政策评估体系的缺陷

    1.正式的公共政策评估组织不完善

    当前中国政策运行过程的一个显著特点就是“行政的双轨结构功能系统”[7]，即从中央到地方的各级党委与各级人民政府。在最高层次设有中共中央政策研究室、国务院发展研究中心、国务院国际问题研究中心，在各级地方党委和政府设有政策研究室。地方上公共政策的研究机构参差不齐，这些机构在政策运行过程中，能否发挥作用以及作用的大小完全取决于领导者的个人素质。

    2.缺乏科学合理的政策评估机制

    由于没有建立科学的公共政策评估机制，导致评估工作主观随意性很大，评价目的是消极的，评价动机也不甚恰当。所以很难真正有效发挥评估的效能。

    3.评估标准以价值判断为主，评估方法以定性为主

    政策评估方法有定量分析法与定性分析法两种，在我国使用最多的还是定性分析方法，定量分析法相对而言用的较少，这是有着其历史与现实原因的。我国传统上更注重社会科学，对自然科学研究比较忽略，造成人们在思维方式上习惯运用定性的分析方法。

    4.忽略公众对公共政策评估的重要作用

    当今社会，公众对公共政策的评估的空前活跃表明我国的政治体制改革极大的调动了广大人民群众的参政议政的热情。但是要看到，在我国的政治生活中，人治现象还普遍存在。领导者往往容易忽略公众对公共政策的评估，群众的评估能否发挥作用很大程度上取决于决策着的个人素质。

    四、提高我国公共政策有效性的对策建议

   （一）关于公共政策的制定

    1.实现公共政策制定的科学化

    要遵循科学的制定程序。政策的制定必须严格遵循合乎科学决策规律的决策程序。合法合理的政策制定过程应包括：政策问题的认定——调查研究，发现问题，确立对策；政策议程的建立——分析矛盾、设计方案；政策规划——确定目标，进行可行性论证，并对重大问题进行听证，方案择优；政策的审议通过——进行合法化审查、民众讨论、集体决策[8]。这些步骤的顺序都有其合理性，反映了一定的科学原则，是制定过程中所必须遵循的。

    2.提高政策制定参与者的素质

    政策的制定是一项综合性很强的工作，对政策制定者有很高的要求。提高公共政策制定人员的素质和水平是改进和优化公共政策的一项非常重要的要求。因此，要确保具有高素质人才进入公共政策制定系统并不断更新。同时，要尽快健全在职培训和研修制度，促使政策制定者在任职期间不断学习和提高理论和业务水平。

    3.实现政策制定的民主化

   （1）要实行政务公开。通过推进政务公开，为决策科学化、民主化提供基础性条件。建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，保障社会公众的知情权和参与权。

   （2）要鼓励公民参与。公众参与是确保政策符合民意及政策合法化的根本途径。引导好、组织好、调动好、协调好人民群众参与政策制定的积极性，发挥人民群众在决策中的作用；加大力度发展教育科学文化事业，提高广大人民群众的素质，进而提高他们参与决策的意识和水平；要不断拓宽公民政治参与的渠道，增加参与的有效形式，充分利用新科技，实现网络参与，不断改善政治参与的途径和手段，营造良好的政治参与氛围。

   （二）关于公共政策的有效执行

    1.提高公共政策主体的政策执行水平和执行能力

    提高公共政策主体的政策执行水平和执行能力是确保政策顺利执行的首要因素。这些基本技能决定了政策执行主体在政策执行过程中对业务工作的熟练程度、责任心和效率，也决定了他们在实际工作中对政策信息的收集和传递能力，以及对政策信息的敏感程度。

    2.提高公共政策执行对象的政策认同感

    为了公共政策目标的实现，政策执行主体应将政策执行对象群体行为所需要的调试量降到最小，以减少人为的抵制，从而有利于政策的有效执行。其次，政策宣传时政策执行过程中的重要组成部分，加强政策宣传，提高对象群体的政策认同感可以使政策的有效执行奠定坚实的思想基础。

    3.强化政治社会化功能

  “执行者对政策的认同、对政策执行行为的投入、创新精神、对工作的负责、较高的政策水平和管理水平是政策得以有效执行的重要条件所在”[9]成功的政治社会化一方面有助于政策执行者形成正确的政策执行态度、提高政策执行水平、增强对政策执行风险预期能力;另一方面能扩大对公众的政策宣传,增强公众的政治参与性和政策认同感,自动倾向于接受政府制定的公共政策,积极配合政策的执行。

    4.加强对公共政策执行的监督

    公共政策合法化为政策的有效执行奠定了基础,但“徒法不足以自行”,合法化的公共政策并不能自动得到有效执行,所以在政策执行过程中,必须建立行之有效的监督机制和责任机制。

    5.健全政策执行体制

    首先通过立法程序,规定中央政府与地方政府职权变更的法律程序,具体明确地规定中央政府和地方政府的职责权限,保持两者职权关系的相对稳定。其次通过专项法律予以具体明确的规范行政机关的具体职能配置、内部机构设置等机构编制问题,将其管理纳入法制化轨道,保证政府的政策执行机构结构合理、职能明确和功能优良。第三,要在进一步明确执政党和政府各自在国家权力体系中角色的基础上,通过党政关系的法制化将各自的法定职权真正落实到实处。通过进一步理顺党政关系,完善执政党和政府间职权配置,使政府能够在坚持和维护党的政治、思想和组织领导下努力贯彻国家意志,有效执行公共政策,管理社会公共事务[10]。

   （三）改善公共政策评估机制

    1.建立专职的公共政策评估组织

    首先，要在党政系统内部建立专职的评估组织。结合我国目前地方各级党委和政府都设有咨询机构的状况，可在原有的基础上拓展政策评估功能，建立以上级评估为主的多层次的评估系统。其次，建立政策评估的非官方组织，并且应为政策评估的重点。与官方评估相比，非官方评估更接近社会基层的真实呼声，更能深刻的体会政策所带来的实际效果，从而保证公共政策评估的客观真实性。

    2.选择恰当的评估方法和技术，提高评估结论的可信度

    公共政策的评估绝非一件轻而易举的工作，要求评估者能够熟练的掌握各种评估的方法与技术。各种方法与技术都有其优缺点，都有其适用的范围。因此，评估者要根据我国的具体情况，灵活的加以选择和运用，必要时可以综合运用各种方法和技术，以提高评估结论的可靠性[11]。

    3.建立健全政策评估体系

    国家应采取措施支持政策评估系统的建立在政府内部，要健全已有的政策评估机构，明确其职能范围，在舆论上要引导人们对政策评估工作的正确认识。对于民间的政策研究机构，如高校与科研单位设立的政策研究部门，政府一方面要从政策上给予扶持，另一方面政府也应从经费上予以支持[12]。

    总之，公共政策的有效性需要从公共政策的制定、执行、评估等方面综合考虑分析，发现存在的问题并找出相应对策，从而确保公共政策质量的稳步提高，从而实现政府对社会公共事务的有效治理，推进我国经济与社会的和谐发展。

参考文献：

[1] 陶学荣.公共政策学[M].东北财经大学出版社，2006：34.

[2] 张金马.公共政策分析：概念、过程、方法[M].人民出版社，2004,30.

[3] “麻木”告别城市 [N].南方周末,2003-8-21(A3).

[4] 张国庆.公共政策分析[M].复旦大学出版社，2004：255.

[5] 陶学荣.公共政策学[M].东北财经大学出版社，2006：158

[6] 刘瑛华.影响公共政策有效执行的主要障碍性因素分析[D].福建经济管理干部学院学报，2003年第3期

[7] 胡伟.政策过程[M].浙江人民出版社，2006.

[8] 高沛火亘. 对我国公共政策有效制定的思考[D].经济论坛，2009年8月，第15期

[9] 陈振明. 政策科学[M] . 中国人民大学出版社,1998. 318.

[10] 胡栋梁.影响公共政策有效执行的因素:分析与对策[D].兰州学刊，2003年第6期

[11] 陶学荣.公共政策学[M].东北财经大学出版社，2006：242.

[12] 顾建光、王树文.公共政策分析概论[M].上海人民出版社，2007：209.

（作者单位：怀远县人民法院）