司法审查制度是行政法学的重要内容之一，也是现代立法中的重要组成部分，一国司法审查范围的大小及是否具有完整性，是衡量该国行政权是否受司法权全面的制约和监督、公民的合法权益是否受到全面的司法保护的标准，代表着该国民主化和法制化发展的程度。本文就司法审查制度以及其在立法中的作用和我国的司法审查制度进行了简要的论述，分析了司法审查制度的优点以及我国现行的司法审查制度的缺陷和不足。

关键字：

    司法审查制度  法院  行政机关 立法 影响 

正文：

    立法就依靠什么保证质量？为什么长期以来立法偏差深固难徙？这是我国立法实际所面临的重大问题，我们必须找出一些从根本上能够提高立法质量的应对措施并且确保这些措施能够适时而且实时发挥作用。而司法审查制度则正是针对这一问题应运而生的一个制度。

    司法审查是指人民法院通过行政诉讼对行政机关作出的行政行为是否合法予以审查并作出判决，以保护公民和组织的合法权益免受国家行政机关侵害并维护其合法权益，支持行政机关依法行政的行为。完整的司法审查制度应该是指法院司法审查的范围包括了行政机关作出的所有的行政行为。

    司法审查的直接理论根据源自主张宪法高于一切法律和政府法令的宪政主义，司法审查学说不仅要求法院以宪法为准审查一切法律，而且亦将政府行政部门纳入审查的范围，法院有权以政府行为不符合宪法而宣布其无效。在国外，对于法律的合宪性审查权，有的归属于议会中的专门机构，有的归属于宪法法院，有的归属于普通法院；对于法规、规章及以下规范性文件的合法性审查权，则通常归属于普通法院或行政法院。法院对法规、规章的审查，既可以仅决定其是否在具体案件中适用，也可以对其合法性做出确认，或者确认其违法并用判决将其撤销或宣布其无效。

    法治建设的历史表明：没有无限制的权力，也没有无限制的政府；一切没有限制的权力，以及权力没有限制的政府，都无一例外地践踏国家的民主秩序，无一例外地剥夺公民的政治自由，并无一例外地导致政府的腐败和法治的倒退，甚至引发全人类的空前灾难。我国历史上发生的“文化大革命”深刻地证明了这一点。。“有权力必有限制”，“有限制必有监督”，这是近现代世界法治文明的共同规律。因此就需要有一个监督审查机制，而司法审查制度则是这一法治规律中的重要组成部分。司法审查制度的建立有利于对立法机关的立法进行良好有效的监督，促使立法的高效和准确。例如美国的司法审查制度来说，因为这个制度的建立，第一次真正实现了司法独立，树立了司法权威，发挥了独特的监督制衡作用，还提供了一种新的促进宪法实施、监督宪法实施的模式，这些好处对于我国建立完善司法审查制度具有很大的借鉴意义。

    检视我国的实际法治生活，尽管立法时我国法制链条中发展的最快最好的一个环节，但是不可否认的是我国立法还存在不少问题。中国立法“直到近二十年才迎来转折走向稳定发展的新时期。而在这一时期，它在稳定且较快发展的同时，亦几乎环环处处包含着有待改革完善的动因和必要性”（1）。正是这动因和必要性要求我们需要建立和完善良好的立法纠偏机制，而司法审查制度则是立法纠偏机制中的重要组成部分，因此建立和完善司法审查制度对我国立法有着重要的影响。

    相信很多人都还记得2003年的李慧娟，一位来自河南省的“法官”，在2003年底，一份认定《河南省农作物种子条例》与《种子法》相冲突的条款无效的民事判决书，引发河南人大下发了两个红头文件，要求“省高院对洛阳中院的严重违法行为做出认真、严肃处理……并将处理结果报告省人大常委会”，“要求洛阳市人大常委会依法行使监督权，纠正洛阳市中级法院的违法行为，对直接责任人员和主管领导依法做出处理，通报洛阳市有关单位，并将处理结果报告省人大常委会”。（2）于是，洛阳中院做出严肃处理：撤销主审法官李慧娟审判长职务并免去助审员资格，对赵广云法官撤销副庭长一职。（2）这一事件引起学界的广泛讨论，它暴露了我国宪政方面存在的深层问题。司法审查权的缺失可以说是导致这起事件的深层次原因。是想如果我国建立了完善的司法审查制度，李慧娟法官会受到如此严重的处罚吗？答案显然是否定的。我国法院审判权不独立以及司法审查权的缺失很可能导致权力机关事实上成为司法机关的“上级”。所以我国急需完善司法审查制度来对立法进行监督。

    在我国，最主要的司法审查制度就是1989年4月4日通过的《行政诉讼法》。《行政诉讼法》第五十三条规定“人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致的，以及国务院部、委制定、发布的规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。”经过十多年的发展和完善，我国司法审查制度在保障宪法、法律的贯彻、实施，加强司法对行政的监督，充分保障公民、法人的合法权益方面发挥了一定的积极作用，然而由于宪政经验的缺乏，依然存在诸多不足，由于我国法律赋予司法机关的司法审查权是很有限的，它起不到的作用还没有能够达到我国立法所需要的程度。

    我国的司法审查制度的缺陷主要存在于这几个方面：

   （一）实行司法审查法定原则。人民法院是否可以受理行政案件，以及可以受理哪些类型的行政案件，都完全取决于法律的明确规定。依照行政诉讼法的有关规定，凡是行政诉讼法第十一条第一款没有列举的行政案件，或其他法律、法规没有作出规定可以提起诉讼的行政案件，以及第十二条予以明确排除的行政案件，都不属于人民法院行政诉讼的受案范围，当事人概不能向人民法院提起行政诉讼。这大大限制了对行政行为提起诉讼的司法审查范围。

   （二）我国《行政诉讼法》规定的司法审查制度，其审查对象仅仅局限于行政机关针对特定的行政相对人之权利与义务作出的具体行政行为，而不及于抽象行政行为。所谓抽象的行政行为，是指由行政机关制订行政法规、规章和其他具有普遍约束力的规定、命令的行为，其特点是针对不特定的人和未来发生的情况而作出的普遍适用的规范。我国行政诉讼法明确规定：行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，不属于人民法院的受案范围。可见人民法院只能对具体行政行为而不能对抽象行政行为进行审查，从这个意义上说，我国法院享有的司法审查权只是一种有限的司法审查权。

   （三）我国行政法缺少对公共利益的保护。在当代，由于行政权力不断自我膨胀,公民权利和公共利益不断受到侵犯，而行政法对于公益的保护显得苍白无力。当前我国由于经济体制处在转轨中，存在着诸如国有资产流失、行政指导下的环境污染、土地滥用等特有的行政权滥用情况。一旦发生侵权，国家利益或公共利益将受到重大损失，而此时又无人起诉，造成权利保护的真空地带。

    正是因为这些缺陷的存在，才导致了我国的司法机关对于立法起到的作用微乎其微，对行政机关依据违反上位法的地方性法规所为的行政行为也无能为力。针对司法机关的尴尬境地，我认为我们应该从以下几个方面进行改善（3）：

    第一，对具体行政行为实行审查假定原则，即“将所有的行政行为都纳入人民法院行政诉讼的受案范围,使人民法院对行政机关依法行使行政职权实施全面的完整的审查和监督。”以此代替原有的审查法定原则。在立法上排除现有列举式规定，采用概括式和排除式相结合的方式，力争将尽可能多的行政行为都纳入行政诉讼的审查范围。

    第二，将部分抽象行政行为纳入司法审查范围之列。从实践来看，许多行政规章和规范性文件的制订缺乏科学的论证和周密的思考，内容的合法性和科学性缺乏保证。绝大多数行政性的规范性文件的制订都只是行政机关内部运作的产物，行政长官的意见对规范性文件内容常常具有决定性的意义，有的规范性文件只是凭某位领导的一个指示或一句话便匆匆地制定和发布，在制定上缺乏必要的民主和公开的程序。尤其是许多行政性规范性文件的制订乃是受狭缢的部门和利益的驱使的结果，某些规范性文件存在着“立法谋私”现象，导致一些行政规章和规范性文件存在着与法律相抵触的问题，这些问题主要表现在：1．在规章和规范性文件中擅自扩张权力并对公民和法人的权利实行不必要的限制。许多政府部门制定的规范性文件因受到部门利益的主导，注重的是“设立机构、行使权力、审批收费、罚款没收”，而极少考虑对公民和法人的权利的限制是否合理。某些规范性文件设置各自名目繁多的部门许可证，对宪法和法律赋予公民和法人享有的财产自由权、合同自由权施加不合理限制，并影响了交易活动的正常进行。许多不合理限制已成为市场经济发展的障碍。由于许可、审批程序过多，使本来由工商部门一家对经营者资格进行考核、审批的工作形成为多家审核、多家审批，给市场经济主体造成很多的麻烦。而且在不同程度上妨碍了交易的正常进行和市场经济发展。2．在规范性文件中擅自扩大处罚权。我国《行政处罚法》对各行政机关所享有的行政处罚权作了较为明确和具体的划分，但在实践中，某些行政机关为扩大本部门和地方的权力，擅自通过制定某个规范性文件，扩大行政处罚权的范围。某些地方随意下放或转让执法权，使一些不拥有法定权力的机关或者不具有执法权的单位越权执法，导致执法混乱。某些规章和规范性文件违背法律规定擅自减免税收，或实行地方保护和市场封锁而违反了反不正当竞争法等法律的规定。 3．一些规范性文件违反法律、法规规定，对公民和法人实行乱收费、乱罚款、乱摊派，造成中央反复整治的“三乱”现象屡禁不绝，广大人民群众对此反映强烈。总之，上述规范性文件的颁布和实施，不仅无助于法治建设的完善，相反在不同程度上损害了公民和法人的合法权益，妨害了国家法律的尊严和法制的统一，对统一市场的建立和市场经济的发展也构成极大的妨害。近代英国著名的哲学家培根曾经这样告诫人们：“一次不公正的裁判甚至比十次犯罪更为可怕。因为犯罪只是污染了水流，而不公正的裁判则是污染了水源。”摆在我们面前的现实更是如此：一部违法的规范性文件显然比十次违法的具体行政行为更为可怕，因为违法的具体行政行为最多不过是污染了“水流”，而违法的规范性文件则是直接污染了“水源”。因此，加强对行政机关的抽象行为的监督，势在必行。而赋予法院对抽象行政行为的司法审查权，也是一项十分重要的监督措施。通过对行政机关的抽象行政行为的审查，也有利于对因违法的抽象行政行为而遭受损害的公民提供充分的补救。

    第三．建立行政公诉制度，引入检察院监督。行政公诉制度概念始于西方立法，指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益、社会利益、国家利益造成侵害或侵害可能时，法律允许国家的法律监督机关（检察院）为了公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。行政公诉应当以检察院为公诉主体，在扩大司法审查强度的同时，行政公诉的范围应当限于侵害公共利益的行政行为，具体包括抽象行政行为、授益性行政行为、行政不作为。

    总之，只有赋予司法机关更完善的审查权利，我国的行政立法才可能更高效更便民的发展。孟德斯鸠曾经指出，要防止滥用权力，就必须用权力约束权力。不受制约的权力极易导致腐败，绝对权力绝对腐败，这是千古不变的真理。目前，行政权是国家权力中对经济和社会发展影响最大，与公民关系最密切，因而也是权能最广，最易被滥用的一种权力。因此，完善我国的司法审查制度，加强对行政行为的司法审查力度，强化对行政机关的司法监督以保证行政机关依法行政，切实维护广大人民的合法权益并使其免受行政权力的非法侵害，最终实现法治，创建和谐社会有着至关重要的现实意义。

参考文献：

（1）周旺生：《中国立法五十年——1949—1999年中国立法检视》

（2）《21世纪经济报道<一个法官的命运与“法条抵触之辨”>》

（3）《关于司法审查制度的思考》

（4）百度百科：司法审查制度

（作者单位：怀远县人民法院）