一、行政滥用职权的危害

    行政滥用职权严重践踏了社会主义法制原则，增加社会不稳定因素，造成人民群众不信任政府，人民群众不信任行政机关及其工作人员，对其行政执法行为不支持不理解，导致干群关系紧张，形成恶性循环。某些行政机关或其工作人员在行政滥用职权的同时，损公肥私，以公谋私，为了局部的或个人的小利益，不惜牺牲国家的、集体的重大利益。行政滥用职权行为损害了政府形象，侵害了国 家和集体的利益。侵害了广大人民群众的利益，腐蚀执法干部队伍。

    二、行政滥用职权的产生根源

    行政滥用职权产生的根源错综复杂。归纳起来，有以下几个方面的原因。

   （一）立法不够完善健全。

    我国的立法建设与有着几百年的立法历史的西方国家相比实在太短，在许多领域和方面，仍存在一些法律空白。

    从方便执法和限制权力滥用的角度讲，法律法规应当尽可能缩小自由裁量权，我国的《刑法》、《民法》、《行政处罚法》、《治安管理处罚法》，涉及的处罚标准大部分自由裁量空间都比较大。

   （二）行政执法人员法律知识匮乏、素质不高。

现代社会，行政相对人的法律意识不断提高，而部分行政执法人员特权思想严重，法律意识淡薄，对日常工作中常用和相继出台法律法规没有认真学习领会，导致其在执行职务中滥用职权。

   （三）监督制度不到位、政务不公开。

    目前，我国行政立法中，没有行之有效的关于行政执法监督的专门法律，而行政执法部门行政调查权、处罚权同归一个主体，自由裁量过宽，执法人员为所欲为，滥用职权以罚代刑，以权谋私。再加上有些行政执法部门政务不公开，缺乏公开、公平、公正的竞争和监督，这更加容易导致政府官员滥用行政权力和以权谋私。

   （四）缺乏相应的法律法规予以惩处。

    关于行政滥用职权的责任《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》以及2002年最高人民法院《关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》中都没有明确规定。《中华人民共和国反不正当竞争法》第31条规定：“监督检查不正当竞争行为的国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，给予行政处分。”《中华人民共和国审计法》第49条规定：“审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，给予行政处分。”另外，《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国对外贸易法》、《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国房地产管理法》、《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国保险法》等等都有类似规定。很显然，行政滥用职权的惩处主要是行政处分，构成犯罪时追究其刑事责任。

    三、行政滥用职权的表现形式。

    我国行政机关及其工作人员在其职权范围之内做出的违反行政合理性原则而使之显失公正的自由裁量行为，主要有以下几种表现形式：

    1、弹性法律用语不一致的解释和反复无常。不一致的解释是指行政主体对不确定法律概念的解释不符合该项立法的精神和价值目的，不符合社会公认的基本准则。具体包括：（１）前后矛盾的解释。（２）任意扩大或缩小的解释。（３）与规范性文件对不确定法律概念所作的政策性解释相违背。

    2、比例失衡。我国行政法上有平衡原则，针对的是自由裁量过程中各种利益、价值的权量与平衡。比例失衡具体表现为行政行为显失公正。

    3、不正当的迟延或不作为。依我国行政诉讼法第四条第三项的规定，如果法律没有明文规定行政行为期限，或规定了一定的行为幅度，致使行政主体享有一定的自由裁量权，而在这种自由裁量范围内，行政主体有不正当的迟延或不作为，这便属于行政滥用职权。

    4、违背法定宗旨，不正当的目的。

    主观上，行政主体有不正当的动机和目的，或虽无恶意，但因疏忽、过于自信等导致行为目的与法定目的不一致；客观上，造成了背离法定目的和利益的结果。

    四、对行政滥用职权具体行政行为的法律制约。

    滥用职权的司法审查标准何在？对于滥用自由裁量权的司法控制，究竟控制到何种程度或以何为标准，这是一个永恒的难题，因为这个难题要解决司法权和行政权的关系问题。

    根据我国《中华人民共和国行政诉讼法》和有关司法解释的规定及行政审判的实践，人民法院对滥用职权的具体行政行为可以作如下判决或裁定： 

    1、判决全部撤销。因滥用职权使被诉具体行政行为全部处于非法状态，或虽部分违法部分合法，但合法部分不能独立保留时，人民法院应判决全部撤销。这种撤销判决就使该具体行政行为完全失去了合法性，具有对行政案件最终决定性质。 

    2、判决部分撤销。如果被诉具体行政行为，根据几个不同的法律法规有多项处理决定，有的一项处理决定中有几个内容，其中既有正确部分，又有滥用职权的部分，且滥用职权部分可以独立分离出来，人民法院应维持其处理正确的部分，撤销其滥用职权部分，使滥用职权部分失去效力。 

    3、判决全部或部分撤销并同时判决被告重新作出新的具体行政行为。有的具体行政行为虽然因滥用职权而被全部或部分撤销，但该案件原告又确实违反了有关法律法规的规定，应当受到处理，人民法院在判决撤销后，可以同时依法判决被告重新作出具体行政行为。还有一种情形，具体行政行为因滥用职权，如果被判决撤销或部分撤销，将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销或部分撤销的同时，可以判决被告重新作出具体行政行为。 

    4、确认违法并责令被告采取补救措施。具体行政行为因滥用职权违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认违法的判决，并责令被告采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。 

    5、裁定准许或不准许原告撤回起诉。如果人民法院对滥用职权的具体行政行为在判决撤销前，被告主动认识到自己的行为违法，改变了原具体行政行为，原告同意并申请撤诉，只要被告改变的具体行政行为合法，人民法院应裁定准许原告撤回起诉。如果被告改变原具体行政行为后，原告不同意或者即使同意，但不申请撤诉，或原告同意改变并申请撤诉但法院不予许可的，人民法院应裁定不准撤诉，继续审理原被诉行政行为并依法作出裁判。注意认定和处理滥用职权的例外情况。滥用职权的具体行政行为是违法的行为，依法应予撤销。 

    但在某些特殊情况下，出于国家安全、社会秩序或公共利益的需要，行政主体往往可以作出一些不受权限规则和法律目的规则限制的行政行为，这在行政法上称为行政应急性或行政应变性。例如，在战争、病疫流行、地震、洪水等自然灾害的情况下，这时维护公共利益的必要性超过了依法行政的必要性，此时作出的具体行政行为应认定为有效，而不应认定为无效。因此，滥用职权作为不合法的具体行政行为也应允许有例外情况。当然，适用这种例外情况应符合法定条件并通过法律规定来实现。

    五、预防和控制行政滥用职权。

    行政滥用职权危害极大，因此有必要通过一系列法律法规及监督机制来预防和控制。笔者认为主要可以从以下几个方面着手。

    1、加速立法进程，完善行政法律法规。我国立法中留给行政机关及其人员的自由裁量权限是很大，必须通过完善立法进行约束。

    2、提高执法队伍素质，加强行政执法队伍建设。

    3、推行政务公开。

    4、加强内外监督机制和力度。

    5、落实过错责任追究制，加大执法责任追究力度。

    6、广泛宣传教育。

    7、加强人民法院行政庭与行政机关的联络机制。

（作者单位：怀远县人民法院）