关键字：环保NGO  公民环境权 环境公益诉讼

“2010年10月18日，中华环保联合会接到贵阳群众投诉，即派专人赴现场实地调查，查证定扒造纸厂排放未经处理的污水属实。于是中华环保联合会与贵阳公众环境教育中心向贵州省清镇市人民法院提起环境公益诉讼，请求法院判令定扒造纸厂立即停止向河道排放污水，消除偷排生产废水对其下游南明河及乌江产生的危险。12月30日，此案开庭并宣判。贵州省清镇市人民法院裁定：定扒造纸厂立即停止向河道排放污水，消除偷排生产废水对其下游南明河及乌江产生的危险，并承担原告支出的合理费用和诉讼费用。也就是说，社会团体起诉污染企业获得了成功。” 

一、案例分析

（一）概念介绍

1环保NGO概念特征

关于环保NGO的概念，学术界有以下几种代表性看法，张式军认为“环保NGO又称环保民间组织或环保社团，西方国家的环保NGO是在‘市场失灵’和‘政府失灵’的大背景下产生的，他是介于政府与公众、企业之间的第三部门，是具有自治性质的社会中间层。” 宋琪，侯生刚认为“环保NGO指以保护环境为特定目标的NGO。它由公众自动发起和自愿参与，成为继政府、企业之后的又一重要的环境治理主体，被称为环境治理的‘第三力量’。 ”  罗丽、陈君认为“环境NGO是指以环境保护为目的而进行活动的非盈利性民间团体。” 中华环保联合会认为“环境NGO是以环境保护为主旨，不以营利为目的，不具有行政权力并为社会提供环境公益性服务的民间组织。” 综上所述，环保NGO是指公益性的，志愿性的，非营利的，旨在进行环境保护的民间组织或民间团体。前文出现的中华环保联合会与贵阳公众环境教育中心即为典型的环境保护NGO。

环保NGO作为NGO的一种形式，首先具备NGO的一般特征，即美国约翰•霍普金斯大学的莱斯特•萨拉蒙教授 LesterM. Salamon 主张的六大特征：民间性、非盈利性、组织性、自治性、志愿性、公益性。

其次，作为环保NGO，必须要在环境保护领域内活动。

2、环境民事公益诉讼

所谓环境民事公益诉讼，是环境公益诉讼的一种，是相对与环境行政公益诉讼而言，是指法律规定的具备原告资格的主体为维护环境公共利益，根据法律的规定，对污染和破坏环境、损害公共环境利益的另一主体提起民事诉讼的活动。 

（二）本案意义

本案给出了积极的信号——我国地方法院已经在环保NGO参与环境民事公益诉讼方面进行了有益的探索，并取得了良好成果。本案环保NGO起诉的主要法律依据即为贵阳市人大常委会在2010年3月11日颁布并实施的《贵阳市促进生态文明建设条例》第二十三条规定：检察机关、环境保护管理机构、环保公益组织为了环境公共利益，可以依照法律对污染环境、破坏资源的行为提起诉讼，要求有关责任主体承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状等责任。相似的还有云南昆明市中级人民法院与昆明市检察院于2010年10月联合制定的《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见（试行）》，其中规定，公民一旦发现有人破坏环境，即可以通过环保社团组织提起公益诉讼。

由此可见，我国某些省市已经对环保NGO参与环境民事公益诉讼制度作出了细化规定，但是就全国范围来讲，相关法律法规还不健全，法院在审判实践中更多的是无所适从。从国家层面立法规制环保NGO参与环境民事公益诉讼将成为今后趋势。

二、环保NGO充当环境民事公益诉讼主体的正当性分析

（一）国际成功经验

无救济即无权利，在法治社会，司法诉讼是维护自身合法利益的最好保障。环境是人类生存发展的基础，为人类共有，环境公共利益是一种重要的社会公共利益。每个公民都应当有为自身环境利益提起诉讼的权利。美国、日本、德国等均制定了相关环境保护公益诉讼制度，作为遏制损害环境公益行为的有效机制，以此来维护环境正义。一般认为 ,美国环境法上的公民诉讼 （citizen suit），在性质上是环境民事公益诉讼，开创了环境公益诉讼制度的先河。1970年联邦《清洁空气法 》（Clean Air Act），首次规定任何人可对损害环境公益方提起诉讼。“1972年最高法院的典型案例——塞拉俱乐部诉莫顿 （Sierra Club v. Morton405 U. S. 727） 案即援引了此条款” 。该案中环保NGO(Sierra Club) 作为一个长期致力于保护环境的公益团体提起诉讼。其为保护自然生态，维持环境舒适，而成功起诉并阻止了商家 Mineral King开发滑雪场。“在美国，环境保护的生力军并不是联邦环保署，而是成千上万的社会大众。他们通过自发组成民间环保组织、参与监督企业遵守环保法的活动，并在适当的时候提起基于公益的环境诉讼，不断为企业施加压力。他们的做法不仅减轻了政府的监管压力，还使企业的经营者在作出经营决策时不得不谨慎考虑企业行为可能对环境和公众的环境权益造成的不利影响。” 

（二）、理论基础

1法理基础

（1）公共信托理论

   古典经济学的观点认为空气、水、阳光等人类生活所必需的环境要素食一种取之不尽、用之不竭的自然物，是一种“自有财产”，其占有和处置不以支付代价为前提。区别于古典经济学的传统观点，环境公共财产论认为：“环境资源就其自然属性和对人类社会的极端重要性来说，它应该是人类的‘共享资源’，是全人类的‘公共财产’，任何人不能任意对其占有、支配和损害” 。国家受共有人的委托来管理和保护“公共财产”，并受公众监督，不得滥用委托权。并由此发展出公共信托理论，在70年代环境保护运动的推动下，公共信托理论开始被人们广为接受。

（2）公民环境权

1960年联邦德国一位医生首先提出环境权。1969年,美国密执安大学教授萨克斯依据“共有财产”和“公共委托”理论，系统提出环境权理论。1969年日本制定《东京都防止公害条例》，其序言规定“所有市民都有过健康、安全以及舒适的生活的权利,这种权利,不能因公害而受到侵害。”随后，1972年在联合国召开的第一次人类环境会议上,国际社会首次认可环境权。《人类环境宣言》明确确认,即“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中,享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利,并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。” 20世纪80年代, 著名可持续发展报告《我们共同的未来》多次提到环境权,进一步传播环境权。环境权理论在世界范围内最终确立。关于环境权的权利内容,Hannigan认为“公众具有以下四种环境权利：获得关于自身环境状况信息的权利，当关于污染的主张产生时严肃听取情况的权利，从污染者方面获得赔偿的权利，决定被污染社区未来命运时的民主参与权利。” 环境权是公众与生俱来的权利, 其实现的目的是为了当代人和后代人的持续生存和发展,是整体性与个体性的统一，眼前利益和长远利益的统一。

（3）公众参与

以公民环境权理论为基础，引申出公众参与理论，公众参与原则是我国环境法的基本原则之一,“是指在环境资源保护中任何单位和个人都享有保护环境的权利,同时也负有保护环境资源的义务,都有参与环境资源保护事业、参与环境决策的权利。” 当代环境立法的趋势是拓展公众参与的深度和广度。如美国《国家环境政策法》、法国的《环境法典》规定，公众有权了解、参与、评价、监督任何对环境有重大影响的项目，保护环境公共利益。

对于公众参与，我国法律有以下相关规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民……人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”  “中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”  “中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……” 公众参与是公众维护自身环境利益的需要，也是弥补国家环境保护功能不足的需要。环境保护法第六条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这可以认为是我国关于公众参与环境管理的原则性法律依据。但是无论宪法，还是相关环境法律均未明确规定公民的环境权。公众环境权缺乏直接的宪法依据，不利于完善环境权保障体系，不利于保障公众环境权益，我国应重视这个问题。

环保NGO成员大多是环保志愿者或是业余爱好者，他们自发结合，能积极主动地从事唤醒公民环保意识，调动公民参与环保积极性的工作。同时，环保NGO参与环境保护的过程中，其成员也全程参与，实现了公众参与，是公众参与的有效方式，有利于环保事业的健康发展。

2经济学基础

环境污染和破坏一旦发生，造成的损失特别巨大，治理污染破坏需要动用大量的人力、物力、财力，甚至有的损失是无法弥补挽回的。这就需要对危害环境行为进行预防，在萌芽状态消灭危险环境公共利益行为。环境公益诉讼中，环保可以根据NGO相关证据对侵害环境公益的行为提起诉讼，不以发生实质性的损害为要件,由违法行为人承担相应的法律责任。

另外，相对于环境民事侵权的企业而言，公民个人的力量还很弱小。一般情况下，企业拥有更强的经济实力和资源调动能力。相关环境权利受到侵害时，公民在维权及诉讼过程中明显不占优势。因此很多人只能是自认倒霉，放弃环境维权；即使选择积极维权，无论是借助于法院诉讼、行政处罚还是舆论监督，都要付出巨量的时间、精力及经济成本。且最终即便问题得到解决，其付出与所得补偿或赔偿相比往往不成比例。由此可见，单个环境受害人处于极其不利的地位。相比单个公民，环保NGO资金、组织人员、专业性各方面实力均较为强大，具有规模优势。他们代表受害人或者自身对环境侵权行使诉讼权利，可以有效降低诉讼维权成本，达成规模经济优势。

三、我国环保NGO参与环境民事公益诉讼的制度缺陷

（一）我国NGO立法缺失

目前 ，北京、深圳等地虽在NGO立法方面进行了一些大胆的探索，取得了积极成绩，但我国尚无一部统一的非政府组织（NGO）法律或者法规出台，有关NGO 的规定主要主要有《社会团体登记管理条例》、《公益事业捐赠法》、《基金会管理办法》、《民办非企业单位登记管理条例》等法律法规。其中《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理条例》是规制环保NGO最为重要的两部规范性文件，其在关于环保NGO主体地位的具体规定上，要求到民政部门进行登记，并作为环保NGO形式合法性的要件之一。

上述两个法规规定，成立一个环保NGO必须得到登记部门和业务主管部门的许可，即双重许可制度。《社会团体登记管理条例》第九条规定，“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备。” 《民办非企业单位登记管理条例》第三条规定，“成立民办非企业单位，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定登记。” 两者都要求先找到业务主管单位审核同意，然后才可到登记机关审核，亦即业务单位审核前置程序。但是这里有一个重大问题，在实践过程中，绝大多数单位由于环保NGO的非营利性的特点，而不愿意做其业务主管单位。这一规定是成立一个环保NGO最难克服的法律瓶颈。由此也造成了环保NGO在我国稳定性和连续性差，难以取得合法性，法律主体地位模糊，限制其开展工作，发挥影响。

（二）环境民事公益诉讼制度缺失

首先，实体法方面。我国仅在《环境保护法》第六条作了原则性规定，即一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。但是作为环境诉讼的核心问题和基础，环境权却没有明确体现在我国的宪法之中，《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等环境保护单行法中都没有关于环境诉讼权利的具体规定。在《海洋环境保护法》中有“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”的原则性规定,但是没有明确的关于环境公益诉讼的实体法规定，可操作性不强。这就导致现实生活中，无法可依，环境公益诉权无法行使。

其次，程序法方面。我国民事、刑事法律没有明确规定在环境公益诉讼中原告资格的认定，环保NGO参与环境公益诉讼无法可依，司法实践面临困境。受传统侵权法影响，我国民事诉讼法规定，原告必须是与案件有直接利害关系，即如果提起环境公益诉讼，原告人身或者财产权益必须直接受到侵害，否则不得提起诉讼。但是在环境民事侵害案件中，受害人所受环境权益侵害往往有间接性和无形性，构不成直接侵害。受害公民或者组织几乎无从提起环境公益诉讼，无法维护环境公益。

四、建立健全我国环保NGO参与环境民事公益诉讼制度

（一）、放宽环保NGO成立条件

在倡导结社自由的许多国家, 环保NGO登记是取得法人地位和获得税收等优惠政策的条件, 但组织合法性并不以登记为前提。在欧美法系国家，如美国、加拿大, 组建环保NGO被认为是公民的权利,是否注册则是可以选择的。如美国并没有一部专门规范环保NGO的法规, 也没有专门的管理机构, 联邦税法规定不同类型的组织, 只有在取得相应的资格后才可享受相应的税收优惠。在大陆法系国家日本,“《民法典》及一系列细致的法律规范严格定义了各类法人的设立程序, 但同时也允许未经任何登记注册的‘任意团体’的存在, 它们不具法人资格, 但同样具有组织合法性, 日本众多的环保NGO都以‘任意团体’的形式长期存在和开展活动。” “在台湾, 环保NGO的成立首先须经事业主管机构核定备案, 再到法院进行法人登记, 但台湾也有大量“非法人社团”, 它们由于种种原因不去法院登记, 同样能合法地开展各种活动。” 可见, 环保NGO结社自由得到了欧美法系国家和大陆法系国家的尊重，其成立及组织活动条件均较为宽松。

因此,简单的限制登记实不可取，我国应在NGO体制管理方面继续深化改革，建议基于我国环保NGO发展的现实状况及我国的法律现状，借鉴国外的经验, 简化环保NGO登记注册的手续, 降低门槛, 放宽注册资金，人员组成数量等方面的限制，放宽其成立条件，从而使环保NGO的组织合法性不限于既有的法人登记, 改革双重管理体制，废除业务主管部门的前置性审查，将更有利于为环保NGO生存发展提供宽松法律环境，有利于将环保NGO纳入国家法律的制度体系并对其行为进行有效的规范管理。

（二）、建立健全我国环保NGO参与环境民事公益诉讼制度

    1赋予环保NGO原告资格

      “现代社会尊重个人权利，但个人权利往往通过其所在的社会组织或团体实现。” 可见团体作为保障个人权利的有效形式，是实现个人价值与社会价值的结合与统一的重要手段。环境保护涉及资金，科技，法律等方面知识，普通公民常常因为力量较小不足以提起环境公益诉讼。环保NGO是环境保护专业性组织，有实力也有责任推动环境保护工作。赋予环保NGO原告资格，应作为环境公益诉讼制度的重点问题来考虑。20世纪70年代，美国就确定了环境公益诉讼制度。“80年代以后，环保团体凭借自身经济、科技、人力以及较大的社会影响力等优势,极大地促进了公民诉讼。” 德国的团体诉讼制度中，也赋予了环保NGO对环境公益诉讼的起诉权。如前文所述，我们可以借鉴美国和德国的成功经验。赋予环保NGO原告资格，使之作为独立的法人能够享受当事人权利，承担当事人义务。总之，通过立法允许环保NGO能以环境公共利益问题而提起诉讼，发挥其专业能力和社会影响力，将极大的促进我国环保事业的发展。

2明确环保NGO举证权利义务

    在我国民事诉讼法律中，一般遵循谁主张，谁举证的原则。即由主张案件事实方，承担自己所列事实举证责任，无论处于原告还是被告地位。而因环境民事侵害具有特殊性，在环境民事公益诉讼中，环境NGO提起参与诉讼应不同于普通民事或者行政诉讼。最高人民法院《关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见》第74条给予原则性规定即在环境侵权诉讼中，对原告方提出的侵权事实，被告方否认的，由被告方负责举证。实践中，我们可以遵循此条规定。因此,在环境民事公益诉讼中环保NGO只需提出加害人因污染或者环境问题而对环境公共利益利益造成损害，由被告人负责证明污染事实和损害后果之间是否有因果关系。

   结语

作为公众参与环境保护的有效方式，环保非政府组织（NGO）以其非营利，非政府及非公益性等特性、强烈的社会责任感和、环保方面的专业知识，充当环境民事公益诉适格主体，比一般公众更为坚持且更有力量，能够很好的弥补环保领域“政府失灵”及“市场失灵”缺陷。与环境污染案件相似，近几年我国在食品领域接连出现“三聚氰胺”、“地沟油”、“瘦肉精”、“避孕饲料”、“苏丹红”等食品安全事件，由于涉事企业相对强势或者消费者比较分散，造成维权不便或维权不能，导致公众食品安全利益受损严重。如果能借鉴环境民事公益诉讼制度，赋予相关NGO对侵犯公众食品安全利益的企业或个人进行起诉的权利，将极大改善我国食品安全环境，减轻政府压力，有效弥补政府监管之不足。