关键词: 破产重整 制度安排 程序设计
一、引言
随着世界经济全球化和经济一体化，现代经济就其本质而言乃是整体化、社会化、规模化、资本高额化、结构控制化。 某个国家的经济或者经济组织的经济崩溃和解体分化，很可能导致另一个国家或者经济组织的经济困难、生产停业、产品滞销，严重者甚至受其冲击而产生连锁性倒闭，这种使经济组织连带受损的多米诺骨牌效应，对国民经济的发展无疑是灾难性的。阴霾尚未完全散去的世界金融危机就是一个明证。因此，一个国家防止经济的解体与倒闭，自然成为这个国家现代经济政策的首要考虑目标。在现代社会经济结构下，商业组织是以公司为基本形态的。公司组织可谓一国经济的基石。其中股份有限公司对国民经济的发展更是起着中流砥柱的基础性作用。由此，现代各国都以股份有限公司为破产重整制度的重点调整对象。众所周知，企业破产是同企业职工的命运联系在一起的，他直接影响到社会的稳定，有效地保存破产企业，尤其是保存公司员工多、债权人亦多的上市股份有限公司，无疑是解决工人失业的重要措施和途径，破产重整制度恰好满足了这种需要。因此，破产重整制度已成为现代破产法预防破产、保存企业的价值目标。
企业重整制度滥觞于英国，嗣后传至美国、日本等国。2007年6月1日开始实施的《中华人民共和国企业破产法》引入了破产重整制度，这一项重要制度为我国债务人企业重整奠定了坚实的基础，真正从制度上将中国的破产法从破产清算中心主义引向破产重整中心主义，在保证债务人企业不被法院宣告破产清算的情况下，通过债权人会议、管理人等一系列制度性设计最大限度的达到保护债权人利益和企业再生的目的。重整的终极意义在于使企业获得重生，从而维护社会经济秩序的稳定，减少社会资源的浪费。随着重整制度在我国逐步实行的同时，重整制度存在诸多弊端和现实困惑也渐显端倪，本文试图从中寻找原因，探求对其改进和完善的路径。
二、破产重整制度面临的问题和司法困惑
企业重整是指对可能或已经发生破产原因但又有再建希望的企业，在法院主持下，通过各方利害关系人的参与，并借助法律强制性地调整其利益关系，进行企业营业重整与债务清理，以挽救企业，避免破产，获得更生的法律制度。 是对无偿付能力债务人的财产不立即进行清算，而是在法院主持下由债务人与债权人达成协议，制定重组计划，规定在一定期限内，债务人按一定方式全部或部分清偿债务，同时债务人可以继续经营其业务。一般来说，当债务人企业具有破产原因或有破产之虞时，债务人企业、债权人和股东都有申请启动重整程序的权利。 重整申请一经提出和被批准，包括有担保债权人在内的所有债权人都必须停止对债务人企业的一切诉讼和要求。在此期间，法院可以选任重整人，重整人须提出重整计划，如果债权人会议表决同意或者法院批准重整计划，企业可以在一个较长的时间内由重整人按照重整计划继续经营，重整计划可以灵活地采用追加投资、租赁经营、整体出让、并购重组等多种方式达到挽救企业的目的，最终履行重整计划中的偿债协议，清偿债务并使企业复苏。但是由于破产重整制度设计较为粗疏，在司法实践中面临诸多问题和司法困惑。
（一）破产重整预防机制不规范
重整程序的启动意味着包括有担保物权的债权人在内的所有债权人诉讼和要求都将被自动冻结，为了提高债务人及其管理人员对重整活动的积极性，减少冲突，消除其对重整程序提起与进行的阻力，尽快实现重整目标。而原企业经营管理层可能被法院选任为重整人，继续控制企业，继续进行经营，如果对这类重整人限制经营的范围监督不力，则可能由于企业重整的披露信息的有限、企业外部的利害关系人所掌握的信息不对称，如果原企业管理层并不是真诚的想挽救债务人企业，那么他们很可能会趁机剥离优良资产，转移财产，抽逃资金，或者以获得重整资金的名义低价转让财产；当重整失败转入破产清算程序时，利用破产企业有限责任原则，在清算程序中逃避债务。另外，重整程序中法院具有较强的程序主导权，对选任重整人、重整监督人具有决定权，这些权力很容易在司法实践中被滥用。如果法院对债务人是否具有启动重整程序的原因和条件，审查不严，对重整计划执行的监督不力，对重整债权人的实体权利和程序权利保护不到位，重整程序就很可能成为债务人企业用来逃避债务，拖欠债务的法律工具。
（二）破产重整风险分担机制不健全
从司法实践中企业重整的案例看，债务人、债权人选择重整的主要目的大多基于债务人自身的产业优势和相应的主体资格优势，尤其是上市公司具有“壳”资源优势和具有特定行业经营权的公司企业，其本身具有资源的稀缺性和有限性。 重整不仅体现为债权人和债务人的权益平衡，而且重整的顺利进行更深刻的体现为债权人、债务人和新投资人之间的利益博弈。
重整制度中强制程序的中止、别除权的限制、重整债权清算的限制，虽然有助于保全债务人资产的完整性，但已对债权人的权益造成了不利影响。重整程序的分组表达方式，在增加重整计划通过的机率同时，也削弱了债权人对债务清理的自治能力，尤其是法院出于社会整体利益的考虑强制通过重整计划时，甚至可能排斥债权人的意志，使债权人缺乏清偿债务的心理预期，给债权人带来了极大的不安定性，如果重整失败，将对债权人的利益造成巨大损失，债权人实际上承担了重整企业逃废债务或者重整失败的双重风险负担，这对债权人有失公平。按照市场经济谁受益、谁负担风险的公平原则，挽救债务人企业，维护社会整体利益的风险和成本应当由多数主体共同承担，债权人可能是企业重整的受益者但不是唯一的受益者，所以不能让债权人独自承担所有的重整风险和损失，而应当由债务人企业不同主体共同分担这种社会成本和风险。
（三）破产重整保护股东利益不严密
目前中国股市上虚假陈述和披露虚假信息的丑闻不断，而且中国股市退市机制不畅，信息不透明，人为操纵股市的情况严重，如果对处于重整状态下的公司，在符合法定条件的情况下不能及时退市、重整不成功的信息不能及时在股市上披露，反而人为炒作，将股市上的圈钱与重整制度的结合，将重整的风险转嫁给处于信息弱势广大股东，则会给股东特别是中小股东带来灾难性的后果。此外，在重整程序过程中，由于股东对濒临破产的债务人企业具有利害关系，主要表现在股东对企业剩余财产分配权，同时股东可以对重整企业注入新的资金，增加重整企业复苏的可能性。但处于重整阶段的企业通常处于重整人的运作之下，重整人可以是原企业经营管理层也可以是其他重整计划执行人，而中国经营管理层侵犯股东利益的案例屡屡发生，中国目前股东派生诉讼使股东直接诉请法院保护公司利益从而保护股东权益尚不完善，进入重整程序债务人企业通常都具有较大的投资风险。 派生诉讼对股东权利保护的法律制度不健全，股东监督重整制度运行的权利在我国成为了“水中花，雾中月”，从而降低了股东注资挽救债务人企业的激情和内在动力，不利于提高重整成功的机率。破产重整价值包含着社会价值和经济价值两个方面，亦即让各方当事人都能够得到更多利益，同时尽量减少对他人的损害。
（四）破产重整司法机制不完善
由于重整程序的技术性较强，加之重整制度的适用一般耗资巨大，旷日持久，牵连的利害关系人众多，关系重大，而且自由裁量权范围扩大，因而有可能出现重整程序被滥用的问题。同时，由于参与重整程序的企业通常规模较大，资产可能分布在全国各地甚至国外，债权人分布地域广泛，全国各地、各级法院可能同时受理了许多诉讼和执行案件，并对债务人采取司法冻结、查封等措施，这对中国的司法协调机制提出了挑战。目前我国行政干预司法现象仍然存在，司法腐败的状况依然没有得到根本改善，行政干预的不当介入和法官滥用司法指挥权将使重整程序沦为实质上的行政化操作，使重整制度难以完全按照市场化操作而背离制度建立的初衷。因此，如何防止重整程序在司法程序上被滥用，如何解决重整制度的启动与各地强制执行程序的协调问题，以及如何防止重整程序由于政府过度干预而失去制度建立的基本价值，也是我国在重整制度建立后必须面对的现实。
三、破产重整制度存在问题的原因分析
（一）地方政府定位失当
从改革开放以来，我国政府的特征是一个经济建设型政府，政府往往是以经济人的身份在制定规划，促进地区的经济发展成为政府在执政过程中的首要目标。目前，尽管政府已经提出向服务型政府转变，但是这一过程将是长期的。一般地说，促进地区的经济发展与促进地区的公共利益之间应当是统一的。经济发展与公共利益之间存在着某种一致性，但是在公共经济管理中，政府存在定位偏差，公共利益与经营之间不可避免的存在着矛盾。
地方政府在企业重整中是基于国有资产管理者地位和公共利益维护者身份出现。然而政府在重整中的定位和参与均存在失当之处。在多数公司重整中，政府均可基于国有资产管理者的地位，参与重整程序。在我国证?皇谐》⒄沟睦?饭?讨校?罅康墓?臼怯晒?衅笠倒煞莞闹贫?矗?诙嗍??局校??泄?泄纱嬖冢??蠖嗍??泄删?傻胤降胤秸??芾怼Ｈ欢??胤秸??灾卣?绦虻牟斡胗σ灾卣??镜墓啥?纳矸莶斡胫卣??淙ɡ?抻诠啥?谥卣?绦蛑械娜ɡ??缤ü?卣?苹??灾卣??咀芳有碌耐蹲室岳?渲厣?龋荒芄恍惺钩鲎收呷ɡ?牟棵庞ο抻诘胤秸??墓?凶什?芾聿棵牛??瞧涔?补芾聿棵牛?佣?迪止?凶什?芾砗凸?补芾碇澳艿姆挚?Ｈ欢??谙钟械墓?局卣?校???⑽匆源宋??〔斡牍?镜闹卣???浅?狡渌?涤械墓?凶什?芾碚叩匚蛔龀龃罅恐卣?龆āＩ踔猎谟行┕?泄煞菡冀闲”戎氐墓?局卣?校?胤秸??匀环⒒雍诵淖饔茫?佣?硐殖稣??霸轿弧钡囊幻妗
（二）法律机制不完善
1、破产重整管理人职权弱化
在破产法的法律制度框架中，管理人是破产程序管理的核心环节。但是在破产企业重整中，管理人却因为其缺乏执行职务的能力和权限无法完成其管理职责。在破产重整中，许多单位和部门都拒绝配合管理人工作，法院有时不得不出具调查令的方式协助管理人，但是有时相关单位要求法院人员到场方愿意协助工作，否则就拒绝，管理人无法履行工作。
2、破产案件中司法权威受到挑战
目前受理破产案件法院发布法律文书权威性不强，在一定程度上影响了破产重整的进行。这种情况导致了两个显著的结果，一是“捷足先登”式的诉讼大战和执行大战，即债权人纷纷避开破产程序而运用民事诉讼和执行程序寻求个别清偿，从而助长了地方保护主义的蔓延和地区间的司法冲突，并使地方法院变成了本地企业的追债帮手和保护伞。二是“有债不讨，欠债不还”的现象。一方面，讨债成本高，效果差，加上政府干预和其他体制因素，债权人面对与日俱增的债权记录，包括越来越多的不良债权束手无策；“欠债有理，赖债有利”的心理，使越来越多的债务人心安理得。
3、重整清偿率底线设置有失偏颇
重整计划的表决过程中，当有部分表决组未通过重整计划草案时，破产法第八十七条规定了债务人或者管理人可以同未通过重整计划草案的表决组协商，该表决组可以在协商后再表决一次。如果再次表决仍未通过重整计划草案，但重整计划草案符合企业破产法第八十七条规定条件的，人民法院可以裁定批准通过该重整计划草案，即人民法院裁定强制重整计划制度。法院对于重整计划的审查，笔者认为应当建立固定的评估模式，可以从国家产业政策、企业市场盈利能力、经营管理能力、投资创新能力、经营方案等方面进行评估。法院在批准计划前，应当通知所有利害关系人，特别是对重整计划持反对意见的人，通过举行听证会或开庭审理的方式，给各方对重整计划所涉的权益调整和商业判断充分发表意见的机会，并且在必要时可以聘请有关专家发表意见，弥补法院商业判断知识和经验的不足，这是一种体现程序公正的制度安排。由于在重整计划批准后，我国企业破产法没有给当事人提供上诉或者复议的救济途径。
法院强制裁决以各方当事人因重整而获得的清偿比例不能低于破产清算比例为标准的立法设置有失偏颇。对于重整企业尤其对上市公司来说，重整是一项十分复杂而艰巨的工作，制定重整计划需要金融、管理、财会、法律等方面相当高的专业水平和丰富的实务经验，制定草案是一个计划的过程，不会等到实际分配后才制定出来。普通债权依破产清算所获得的清算比例只能根据可供分配的债务人财产进行估算。在没有刚性的规定下，制定重整计划，确定清偿率的环节就非常容易受到不和谐的因素冲击，比如若盲目追求清偿率的高与低，重整中就容易对中介机构施加影响，降低或提高清算比例，类似的影响因素是无法预知和无法避免的。
四、我国破产重整制度的完善
针对我国破产重整制度已经出现及需要面对的问题，笔者认为应从以下方面予以完善。
（一）政府在重整程序中应当准确定位
重整意味着对企业过去的损失的分担和未来权利义务的重新分配，各参与人应当在意思自治的基础上做出选择，同时，由司法权力保障此种选择的公平，并完成对公共利益的维护。在困境企业和多方利益博弈的重整过程中，强有力的行政权力确实能够起到推进重整的作用，但由于政府本身并非客观，在重整中存在其经济利益，政府参与推进的重整对于市场和经济而言未必是最好的选择。因而，政府应在更为合理的角色定位上参与重整进程，避免对重整参与方的实质权力义务的影响和对司法权力的干预。在重整过程中，政府应有明确的角色定位，这种角色应定位于公共经济管理者和国有资产出资人的身份。作为公共经济管理者，政府应在宏观层面对设计重整的社会经济政策做出调整和协调，确保社会保障，同时对不利于与重整进行的法规规章作出调整修改等。作为国有资产出资者，政府应在重整法律规定的框架内，根据国有资产出资管理的相关规定和公司内部的权利行使方式，以出资人的身份，参与重整程序。政府对于重整程序的参与，不应存在缺位和越位现象。
（二）防止债务人利用重整程序逃债
债务人利用重整程序的关键环节通常在程序启动和重整计划的监督执行，同时由于破产程序通常是一审终审，所以，在法官滥用重整程序的指挥权的情形下，缺乏上诉法院的监督，因此，赋予债权人异议权和监督权制约债务人和法院是必要的。同时，在重整人执行计划过程中，如果有不合理低价处分财产和违法剥离资产转移到关联公司的行为，债权人可以通过破产撤销权制度撤销重整人的低价处分行为。对于债务人企业的恶意逃债行为，需要从司法惩处的力度上进一步加强，提高债务人企业的股东、董事、实际控制人恶意逃债的法律风险，对于破产重整逃债行为承担责任人员规定3年内不得重新任职，并在其重新注册企业、申请贷款提高门槛，如提高高额担保，同时提高其个人的社会信用记录方面风险级别，加强监控和在一定范围内予以公示。要合理引导债权人在破产重整中的作用，发挥债权人会议的积极作用。充分发挥人民法院的审判职能作用，强化司法职能的协调、沟通和指导监督作用，管理人要对债务人自行经营加强资金监管，要求经营人对重大事项报告，定期汇报，解决破产重整债务人恶意逃债行为。
（三）加强市场监管保护股东利益
破产企业的重整再生，有利于促进市场经济发展的健康发展、资源的合理配置、减少资源的不必要损失，符合市场经济发展的一般规律。根据企业破产法第七十条的规定，债务人或者债权人均可以向法院提出破产重整申请，在人民法院裁定重整后，由债务人或者管理人提出重整计划，交有各表决组表决通过，如表决未能通过，人民法院可以依职权行为行使强制批准权。虽然立法对强制批准设定特定条件，但对“出资人权益调整公平公正”等问题规定比较含糊。破产法较多关注债权人的利益，但重整程序不同于破产清算程序，不以必须发生破产原因为启动前提，申请重整的债务人可能仅是因为有“明显丧失清偿能力”的可能。在这种情况下，债务人还可能存在一定的净资产，在清偿全部债务后仍有其独立利益存在。而且在市场经济环境下，企业的现实价值并不完全决定于其资产与负债的比例，更多的是取决于企业的营利能力和在市场中的综合资源占有情况。所以，一些资不抵债的企业、价值为负值的股权，在市场经济下仍然具有其市场价值，尤其是在重整程序中。如上市公司的股权由于其公司具有在资本市场融资的壳资源价值，所以即使是在资不抵债、股权价值为负值的情况下，仍然可能具有一定的市场价格。一些资不抵债企业由于拥有专有技术、销售渠道、地理优势等市场资源，也同样具有市场价值。所以，不仅在债务人仅有发生破产原因可能时，即使是在其已经发生破产原因的情况下，对债务人及其股东的正当权益也应当予以重视和保护，充分发挥他们在重整程序中积极性。
我国应当进一步完善股东派生诉讼制度，切实保护股东参与重整的程序权利。虽然股东只有在债务人企业还有剩余的资产净值或者没有剩余资产净值但股东愿意注资挽救企业的情况下才能行使权利，即使在没有表决权的情况下也应当保护股东的参与权，这样才能保护股东的重整利益，保证重整程序的公正性、透明性。
（四）进一步完善司法制度
我国法官业务技能和业务素质通常是审级越高、素质越高，加之重整程序对法官业务素质、专业水平和职业道德素质的要求较高，因此需要提高重整程序的审级。重整程序的适用应该提高审级，同时完善法官错案追究责任制，对法官滥用重整程序的自由裁量权限、不作为、乱作为的要及时追究法律责任。重整程序的适用事关社会利益重大，影响社会主体较广，持续的时间较长，在扩大法官的自由裁量权的同时必须完善和加强法官责任制建设，职业道德建设，树立权力意识和责任意识并重原则，这样才符合权力与责任相统一的权力约束原则。重整程序实质上是一个集约化的程序，将各地的起诉和强制执行程序冻结，统一在一个重整程序的框架之下集中解决。我国破产法未规定人民法院受理破产申请后，有关债务人的保全措施应当解除，执行程序应当中止。但是在实践中，必须得到查封行政机关和司法机关的配合。笔者建议可以进一步规定，受理破产法院有权解除破产企业财产的保全措施，并将解除决定通知查封的行政机关和司法机关。被解除保全措施的当事人可以向破产法院提出书面异议，破产法院认为理由成立的，裁定撤销或者更正；理由不成立的，裁定驳回。
司法系统应当建立司法协调机制和司法信息共享机制，协调各地诉讼、监督程序进程，协调或安排将所有诉讼进行并案处理，避免各地司法冲突，影响司法的权威和效率，同时能够对程序进程的相关信息及时在各地法院和债权人与重整法院之间共享互动。重整程序究竟由哪一个地区、哪一级人民法院来启动需要根据具体情况而定，通常应该考虑重整企业的规模、重整债权人的分布地区、法院的权威性以及防止地方保护主义的弊端等因素，在中级人民法院级别以上的法院可以建立专门的破产庭，由专职法院行使审判权。影响涉及全国的重整大案甚至需要由最高人民法院介入协调或者指定某个地方法院进行审理。重整程序中，法院是程序进程的指挥者而非政府，而且法院只能按照重整程序的规定依法行使职权，尊重债权人会议意思自治的结果，进行市场化操作。明确法院在重整程序中地位，维护司法独立，防止行政权力非法干预。政府可以提出重整计划的建议和方案，政府需要法院强制通过重整计划时，也必须通过法院的审查和裁决，按照法定程序进行，不能直接干预司法裁决，必须强调司法独立。
五、结语
“正义所关注的是如何使一个群体的秩序或社会制度适合于实现其基本目的的任务------并与此同时促进生产进步和社会内聚性的程度-----这是维持文明社会生活方式所必需的------就是正义的目标。” 不断修正和进步的法律制度是依据公平的原则在进行的价值选择和调整社会不同主体之间的利益冲突，以期实现正义的目标。2007年6月1日开始实施的《中华人民共和国企业破产法》中的破产重整制度在理念和制度上实现了巨大突破和创新，实现了与国际接轨。当然，任何一部法律产生之初都不是尽善尽美的，有一个日臻完善的历程，破产重整制度在具体的运行和操作程序上尚需要相关的法律解释予以配套。
注释：
1、刘文华、潘静成：《中国经济法教程》，中国人民大学出版社1995年版。
2、王欣新：《破产法》（第二版），中国人民大学出版社2007年版，第345页。
3、李永军：《破产重整制度研究》，中国人民公安大学出版社1996年版，第7页。
4、张世君：《公司重整的法律构造》，人民法院出版社2006年版，第91页。
5、朱春河：《破产债权的确认与确认诉讼——兼论债权确认诉讼中的当事人适格》，载《韶关学院学报》2006年第4期。
6、付翠英：《破产企业的10大法律难题》，中国法制出版社2007年版，第27页。
7、刘宁、贾洪香：《重整计划执行阶段如干法律问题探讨》，载《中国律师》2009年第9期。
8、陈昶屹：《破产重整制度的建立和完善》，载《法律适用》2005年第3期。
9、【美】博登海默：《法理学——法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第66页。
（作者单位：固镇县人民法院）