内容摘要：土地承包经营权纠纷成为农村社会矛盾的主要表现形式。妥善正确处理好农村土地承包经营权纠纷案件对维护农民合法权益、保障农民生活、维护农村社会稳定的有着重要作用。由于制度、政策等多种因素，理论界对农村土地承包经营权相关问题认识分歧较大，审判实践中对此类案件的处理也各不相同。本文就正确认识农村土地承包经营权用益物权法律属性、农村集体经济组织成员资格界定标准、农村土地承包经营权证的行政确认法律性质等法理问题提出看法，同时就消除理论分歧、正确适用法律指出修改完善相关法律的建议。
关键词：土地承包经营权 用益物权 成员资格 行政确认
近年来，土地承包经营权纠纷成为农村社会矛盾的主要表现形式，因土地承包经营权纠纷而引起的诉讼案件数量呈逐年上升态势。造成大量的农村土地承包经营权纠纷的表面原因主要有两个方面：一是随着党和国家惠农政策的逐步落实，国家对农业投入的不断加大，土地的经济价值明显得到提升，农民回归土地的诉求越来越强烈；二是我国已经进入城市化建设的快车道，城市的不断扩大，要求有大量的农村集体土地经依法征用并给予补偿而成为国有土地，因国家征地补偿款的分配而引发的农村土地承包经营权纠纷也日益增多。其深层次原因是法律制度、土地政策的滞后。我国《农村土地承包法》中土地承包经营权“三十年不变”的制度规定、国家第二轮土地承包中“大稳定、小调整”的土地承包政策，无法应对当前农村土地承包关系中出现的新情况、新变化。农村土地承包经营权纠纷往往涉及人数多，法律关系复杂，时间跨度长，如处理不当将会造成群体性上访事件，引发更多的社会矛盾，甚至造成恶性刑事案件，影响了农村社会发展和稳定。由于制度的缺位，更因为农村土地承包经营权问题多为国家农业政策所调整，同时受农村风俗习惯、乡规民约等诸多因素的影响，理论界对农村土地承包经营权相关问题认识分歧较大，各地在司法实践中对此类案件的处理也大相径庭。如何正确认识农村土地承包经营权相关理论问题，准确适用农村土地承包经营权相关法律法规，妥善正确处理日益增多的农村土地承包经营权纠纷，成为当前司法审判机关面临的一个十分迫切的重要问题。笔者认为，正确处理农村土地承包经营权纠纷案件，必须明确以下几个法律问题。
一、明确农村土地承包经营权的用益物权法律性质
对农村土地承包经营权的法律属性的认识，目前理论界虽已形成了“物权属性”的通说，但争论依然存在。争论的根本原因在于部分学者认为农村土地承包经营权以农村土地承包经营合同为表现方式，从其外在形式上看是农村土地承包经营合同产生了农村土地承包经营权，即农村土地承包经营权是农村土地承包经营合同的合同权利。当然，也有学者对此种认识存有异议。基于认识分歧，理论界对农村土地承包经营权的法律属性形成了三种学说：
（一）劳动关系说。该学说主张农村土地承包经营权制度是一种农地利用制度。依照我国现行法律规定，农村土地承包经营权法律关系产生于农村集体经济组织和其成员之间，它通过农村土地承包合同分配农村集体经济组织和成员间的权利义务，承包户的收入表现为按劳所得。???农村土地承包经营权法律关系本质上表现为农村集体经济组织内部的劳动合同关系。
（二）债权关系说。该学说认为农村土地承包经营权法律关系为合同之债。“联产承包合同属于债权关系，基于联产承包合同取得的农地使用权，属于债权性质”???。农村土地承包合同产生了农村土地承包经营权，合同双方的权利义务通过合同来确定。这种表现形式完全符合我国《合同法》的规定，因此，农村土地承包经营权法律关系为为债权关系。
（三）物权说。该学说认为，农村土地承包经营权为物权。因为农村土地承包经营权表现为对物的占有、使用、收益及处分，在本质上表现为对物的利用和收益。“承包经营权是一种与债权具有不同性质的物权。”??
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从现行法律规定和权利保护层次看，农村土地承包经营权具有完全的用益物权法律属性。首先，农村土地承包经营权虽然是由农村土地承包经营合同进行设定，表现出合同权利的外在形式，但是我国《农村土地承包法》明确规定了农村土地承包合同的内容和形式，是否订立农村土地承包合同及合同内容都由法律做了明确的规定，当事人意思自治的契约原则在农村土地承包合同中无法体现或者体现很少。这种对合同内容的强制性规定完全符合我国《物权法》的物权法定原则，表现出了物权的法律属性。其次，我国《物权法》的公示公信原则在农村土地承包经营权中得到了体现。我国《农村土地承包法》规定了农村土地承包经营权要经过登记和颁发使用权证，经过登记的农村土地承包经营权具有对抗善意第三人的法律效力。通过在物权登记簿上记载权利，对权利进行公示使其具有公信力，显然是物权的公示方法。再次，我国《农村土地承包法》对农村土地承包经营权的保护方式体现为物权保护方式。我国《农村土地承包法》第54条规定：“发包方有下列行为之一的，应当承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨碍、消除危险、赔偿损失等民事责任”，这一规定显然是侵害物权的责任承担方式，而不是违反合同义务所承担的违约责任。最后，立法已将农村土地承包经营权确定为物权。我国《农村土地承包法》在立法意图上体现为农村土地承包经营权的物权属性，《物权法》更是在第三编第十一章中将农村土地承包经营权明确规定为用益物权。
明确农村土地承包经营权的用益物权法律属性意义重大，它是我国农村土地承包经营权制度的理论基础，对我国农村土地承包经营制度的科学构建有着深远的影响。
二、明确农村集体经济组织成员资格界定标准
《中华人民共和国农村土地承包法》第五条规定：农村集体经济组织成员有权依法承包本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。该规定表明，农村土地承包经营权是集体经济组织成员的基本权利，是一种身份权。是不是农村集体经济组织成员成为能否取得农村土地承包经营权的关键因素。因此，农村集体经济组织成员资格的确定在土地承包经营权法律关系中至关重要。农村集体经济组织成员资格是个十分复杂的法律问题，它涉及到政策、历史、乡规民约、习惯等各种因素。现行法律规定中对集体经济组织成员资格未做明确的规定，学理上对集体经济组织成员资格的认定标准亦存多种学说。这些学说基本上是把户籍做为认定集体经济组织成员一般标准，尤其是原始户籍在本村组则自然取得该村组集体成员资格。
认定农村集体经济组织成员资格户籍所在地固然可以作为基本判断标准，但必须还要把与该农村集体经济组织联系的密切程度作为重要的参考因素。如果仅仅是户籍在某地而与该农村集体经济组织并无联系，其并不在该地从事生产，生活来源亦不靠土地来保障，认定其为集体经济组织成员显然不合理。笔者认为，认定农村集体经济组织成员资格应以户籍所在地为原则，辅以长期居住生活的事实状态来确定。
三、明确农村土地承包经营权证的行政确认法律性质
农村土地承包经营权证是国家对农民土地承包经营权的法律确认，属于物权凭证。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。对于国家颁发土地承包经营权证的具体行政行为的性质，理论上存在分歧，司法实务中，对个案的裁判也存在差异。
从法律效力上看，国家颁发土地承包经营权证的行为应该为行政确认，它具有要式、羁束、可诉的具体行政行为特征。行政确认是指有关国家行政机关或者法律、法规授权的组织依法对具体行政行为相对人的法律地位、法律关系和法律事实进行判断，给予确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。行政确认可以为行政管理和法院审判活动提供准确、客观的处理依据，有利于预防各种纠纷的发生，有利于保护相对方的合法权益。在土地承包经营权法律关系中，县级以上地方人民政府对农民土地承包经营权通过颁发土地承包经营权证来确对其权利进行确认，有利于保护农民土地承包经营权的实现，特别是出现纠纷时对于确认、保护土地承包经营权具有重要的作用，持有土地承包经营权证的一方可以依据该证来证明自己土地承包经营权的存在。
如前所述，农村土地承包经营权是物权，颁发的土地承包经营权证显然是经过了登记并具有公示、公信的效力。农村土地承包经营权的取得和变动，虽不以登记为生效要件，但其一经登记，即具有对抗的法律效果。土地承包经营权证应当具有有公示、公信的效力、诉讼证据效力等法律特征。
四、立法完善建议
（一）修改我国《农村土地承包法》，进一步明确农村土地承包经营权的物权属性。
我国现行法律对农村土地承包经营权作出规定的主要法律有《民法通则》、《物权法》及《农村土地承包法》等法律。我国《民法通则》将农村土地承包经营权列在财产所有权有关的财产权中。我国《物权法》将土地承包经营权作为用益物权作了明确规定，而我国《农村土地承包法》则从合同法的角度来规定农村土地承包经营权法律关系的权利义务。这种立法上的矛盾与冲突使得农村土地承包经营权的法律性质处于争议和辩论之中，因此，在立法上完善土地承包经营权的物权法律属性，对土地承包经营权的保护意义重大。要明确土地承包经营权的物权法律属性，消除法律规定间的矛盾与冲突，必须修改完善我国《农村土地承包法》，即在我国《农村土地承包法》中明确规定土地承包经营权为用益物权，使之与我国《物权法》相一致；淡化土地承包经营合同的作用，明确规定土地承包经营合同只是物权的法律表现形式，土地承包经营权的取得不依赖土地承包经营合同；最大限度确定土地承包法律关系主体权利义务，最大限度减少土地承包经营合同双方的自由意思表示，充分体现物权法定原则。
（二）修改《村民委员会组织法》，明确集体经济组织成员概念。
我国现有的法律法规如《农村土地承包法》《物权法》《村民委员会组织法》《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定、适用法律问题的解释》及一些地方法规，对“农村集体经济组织成员”都没有明确的界定。立法相对滞后的状况已经成为解决农村集体经济组织成员资格认定纠纷的一大障碍。应通过完善立法，制定规范农村集体经济组织成员资格的法律，从立法的高度来对农村集体经济组织成员资格认定标准问题予以规制，才能彻底解决该问题的长期争论。笔者认为应修改完善我国《村民委员会组织法》，对“村民”与“集体经济组织成员”的概念做出明确界定，明确“村民”和“集体经济组织成员”在集体土地的承包经营权、参与集体收益分配、土地征用补偿、享有宅基地等方面的不同权利和义务。同时出台有关法律法规，明确对“集体经济组织成员”的资格条件做出具体的界定，以指导行政和司法活动。
（三）修改我国《行政许可法》，明确颁发农村土地承包经营权证行政确认属性。
一般认为，行政许可是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，通过颁发许可证或者执照等形式，依法赋予特定行政相对人从事某种活动或实施某种行为的权利或资格的行政行为。《中华人民共和国行政许可法》第二条规定：本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，赋予其从事特定活动的行为。行政许可表现出权利赋予大法律特性。行政确认是指行政主体依法对相对人的法律地位、法律关系和法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。我国《农村土地承包法》、《物权法》规定颁发土地承包经营权证是“确认土地承包经营权”，但这里“确认”是民法意义上的表述，并不具有行政法意义。笔者认为，应对我国《行政许可法》进行修订，增加“国家发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证的行为，不属于行政许可”作为《中华人民共和国行政许可法》第二条第二款。这样修改，明确国家颁发土地承包经营权证的行为不属于行政许可，使“行政许可”法律概念内涵、外延更加清晰，避免了司法审判中出现的对土地承包经营权证法律属性的错误认定。
参考文献
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（文章来源：市委宣传部主办的《淮河》2012年第4期。作者系蚌埠中院民四庭审判员）